吴浩等：“区域”活动适用风险预防原则的完善

一、合评判考量，确立风险阈值

确立风险阈值是适用风险预防原则的第一步，风险阈值过高难以做到有效保护海洋环境，过低则不利于实现深海采矿商业化。对于如何评估风险的程度，Levin等认为，可以从生物多样性、丰度、栖息地质量等标准进行衡量。研究者认为，由于当前缺乏生态环境基线数据，因此商业规模的开发应该受到更多的限制，并且只有在确定不会对海洋环境造成严重损害的情况下，才能在规定的区域内进行。国际海底管理局后续应出台相关文件确立合理的标准，该部分标准即使无法达到精密厘定，也至少应确立一种相对客观和具体的标准，而后基于此作为裁量基准，依具体问题具体分析的原则。也可根据风险评估的程序要求，以程序性方式代替实质性判断。风险在主观认知和客观行动中的高度偶然性和不确定性，导致在判断环境风险的潜在危害时，需融入整体观并结合综合因素展开判断，从整体上把握科技、经济等因素的影响，兼顾风险预防原则的有效性和措施的相称性，有效促进风险预防目的的实现。

二、加强公众参与，保障决策透明

在环境保护方面，公众参与度和透明度是加强问责机制、可执行性、可持续性和最终更公平结果的必要因素。特别是在深海采矿领域，公众参与度和透明度被誉为解决国家管辖范围外的矿产资源治理相关问题的重要方案。保障决策透明度可以带来更大的公共问责和公众参与，这也符合人类共同继承财产的原则。对此，应明确承包者与利益相关者协商的要求，包括在环境影响评价过程中需要定期进行此类协商，将公众参与纳入全阶段，而不只是在承包者把环境影响评价（EIS）提交给国际海底管理局（ISA）后进行。此外，ISA还应当组建一个专门的机构用于广泛吸纳公众和专家意见，来作为政府与社会公众就深海采矿进行协商的平台，并赋予其一定的决策建议权来提高决策的科学性和公信力，如图瓦卢、库克群岛建立的海底矿物咨询委员会。目前，国际环境法的发展为更广泛地获取和传播环境信息提供了有效途径，因此，有关深海采矿的相关立法至少应规定与保护海洋环境有关的数据和信息是非机密性的，如能辅以访问的具体程序则更佳。公众参与度和透明度是适用风险预防原则的必备要素，ISA正逐步放开公众对其决策流程的参与，这是ISA治理符合透明度实践的关键一步，这些改进将更符合ISA的使命——代表全人类利益管理国海底区域矿产资源。

三、统筹国内外法，健全追责机制

贯彻执行风险预防原则，需要建立健全有效的追责机制，并从国际法和国内法统筹分析。国际法层面主要包括：要求各承包者、担保国严格依照国际海底管理局发布的《开发规章（草案）》等相关文件的规定进行采矿活动，同时国际海底管理局还应该将《开发规章（草案）》中的相关规则和标准予以明确和细化，来增加规章的可实施性。建立健全的ISA对深海采矿活动的监管机制是建立有效问责机制的前提，更重要的是，各担保国应依照国际海底管理局的要求，制定国内深海采矿法，做好国内法与国际法的衔接。根据《联合国海洋法公约》，缔约国有义务颁布国内法，并采取必要的措施，以确保承包者遵守这些义务。这些条约的目的不在于保护承包者的利益，更多的是让担保国出台相关的立法和措施来对承包者的行为予以约束，这一义务符合风险预防原则。

做好国际法和国内法的衔接，有必要纳入关于担保国国内深海采矿法职能和范围的条款，明确解释国家管辖范围内的采矿活动与国际海底区域采矿活动的区别，并阐明国际环境法体系下国家担保之必要性。此外，担保国国内深海采矿法都应该包含准确定义所用术语含义的专章，如斐济和捷克等国的深海采矿法，并明确在探矿、勘探、开发阶段所使用的不同风险预防措施。关于《国际环境法》的适用原则，重要的是要强调在《开发规章（草案）》中规定的适用风险预防原则或风险预防方法，并对其适用规则进行进一步细化。加强国际法和担保国国内法的协调将是健全追责机制理想的解决方案，但这一目标的实现是有难度的，因此，努力制定更好的深海采矿国际法和国内法仍为今后的重要任务。