冷战结束后，北极治理逐渐形成全球—区域复合治理体系：一方面是全球层次的《联合国海洋法公约》等国际条约及国际海事组织等国际组织，另一方面是区域层次的北极理事会、北极国家间双多边合作机制等制度安排。在较长一段时间内，北极被视作免受大国竞争影响的“例外之地”。近年来，这一认知正被重塑。气候变化的影响在北极进一步显现，北极变暖速度远超全球平均水平，海冰加速消融，并通过大气与海洋环流等途径与全球气候系统产生联系，北极治理的全球性影响日益凸显。北极拥有丰富的能源矿产资源，冰川消融及极地科技的发展为各国开发利用北极航道和北极资源提供了新机遇。与此同时，乌克兰危机爆发后，北约与俄罗斯在北极对抗显著升级，部分国家加大对北极的战略投入与军事部署，导致地缘竞争加剧，各国参与并塑造北极治理格局的意愿显著增强。
一、北极治理新动向
在气候变化、技术变革和地缘政治等因素影响下，北极治理呈现全球共治理念和实践不断强化、安全与资源开发议题占比上升、治理制度效能下降等趋势。
第一，全球共治理念强化，域内外国家积极参与北极治理。当前，域外国家参与北极治理的意愿明显增强，国际社会对北极的关注度进一步上升。北极治理的许多议题具有超越区域的性质，难以单独依靠北极域内力量解决，需要北极域内外多方主体参与，共同推动完善北极治理体系。在这一背景下，“全球北极”概念被提出并得到发展，越来越多的国家更加重视全球治理在北极治理中的重要作用，北极治理的全球共治理念不断深化。
第二，北极安全与资源治理不足凸显，环保与科研议题推进缓慢。北极治理的传统议题包括科研合作与环境保护等，近年来随着北极战略地位的上升，安全治理与地区资源开发逐渐被纳入北极治理议程，“高政治议题”占比增加，但相应治理体系并未完全反映这一现状，传统的环保与科研议题由于受到地缘政治竞争加剧等因素影响，推进相对迟缓。
第三，治理制度效能下降。当前北极治理中全球和区域层次的制度都陷入效能下降的困境。一方面，部分国家选择性利用全球治理制度，维护本国利益；另一方面，北极理事会是北极治理的核心机制，但北极域内国家将其作为排挤域外国家参与北极事务的工具，北极区域治理制度的“排外性”降低了治理效能。
二、中国参与北极治理的路径
《中国的北极政策》白皮书指出，中国是“北极事务的积极参与者、建设者和贡献者”。长期以来，中国通过发布政策文件与理念倡议、深化与北极域内外主体的务实合作、提供科研成果等知识性公共产品，深入参与北极治理。然而，部分国家蓄意抹黑中国的北极治理理念与实践，阻碍中国与其他国家合作，提高北极域外国家参与北极治理的门槛，给中国参与北极治理带来挑战。新形势下，中国可以全球治理倡议为引领，推动北极治理向善发展，为维护北极和平稳定与可持续发展贡献智慧和力量。
第一，提出和完善北极治理理念。近年来，北极治理中的排外理念、泛安全化趋势突出，大国博弈、地缘竞争、资源争夺等议题持续升温，严重阻碍北极治理进程。在此背景下，迫切需要将构建人类命运共同体理念融入北极治理进程，以践行全球治理倡议引领北极治理，促进北极和平与稳定。一是全球层面，在《联合国气候变化框架公约》缔约方大会等多边平台，同北极国家和在气候治理等议题上对“全球北极”理念的认同与支持。二是区域层面，在北极地缘竞争升温、保护与开发困境凸显、发展议题推进受阻背景下，推动提升可持续发展、原住民权利保护等议题在北极治理中的能见度，突出其重要地位，与各方一道在北极治理中推动落实全球发展倡议。三是通过发布政策报告、举办论坛等形式阐释落实相关理念的实践。在充分利用现有北极圈大会、学术网络的基础上，推动建立面向北极议题的多边智库合作网络，逐步形成联合研究、数据共享、学者交流等常态化机制，促进国际社会提升对中国倡议、中国方案的认同和支持。
第二，推动规范北极治理秩序。积极参与全球与区域层次的制度建设，推动健全北极治理规则。一是参与传统治理机制建设。当前，中国主要通过参加北极理事会会议、参与工作组与专家组会议、主办相关研讨与交流等形式参与北极治理。为进一步提升传统机制治理效能，中国可在出席一般性会议的基础上向工作组提供专业科学知识、丰富项目提案及相关支持，增加向工作组推荐的专家人数，例如视情同北极监测与评估计划工作组分享中国北极科考有关数据、在可持续发展工作组下发起研究项目等。二是推动北极治理机制创新。北极现有治理机制容纳的议题有限，在充分尊重现有北极安全对话和治理安排的基础上，中国可通过举办专题对话、专家圆桌等形式，补充拓展现有多边平台在北极安全、航运治理等议题上的讨论，为不同主体提供更加平等、开放的沟通渠道。三是提升议程设置能力。针对北极地区海底采矿、航运标准等方面治理赤字，中国可依托国际海底管理局、国际海事组织等平台提出方案，探索在华设立面向深海资源评估、海事安全等领域的区域性技术合作中心，提高中国在北极治理规则制定中的话语权与议程设置能力。同广大发展中国家协调立场，积极参与国际海底管理局《“区域”内矿产资源开发规章》的审议等谈判，在北极与全球海洋治理中推动“人类共同继承财产”原则的制度化，推动将平衡开发与保护、优化检查机制、保障承包者公平权益等中国方案纳入相关案文。
第三，深化北极治理务实合作。积极扩大与北极域内外国家、非国家行为体在经济、科研、环境保护、航运治理等议题上的合作，探寻更为具体务实的合作路径。加强对相关国家北极战略走向的研判，推动发展战略有效对接，拉长合作清单。一是与北极域内国家开展具有针对性的合作。与俄罗斯的北极合作可聚焦北极开发与经济发展，稳步推进航运与物流基础设施合作，探索在航行安全、搜救、环境保护和极地船舶技术等领域开展项目合作。与北欧国家的合作重心可置于其重点关注的气候合作、绿色技术与科学制度建设，建立绿色投资工作组、绿色转型对话机制等，深化在可再生能源、北极航运脱碳等领域合作。与加拿大、美国的合作可聚焦海洋生态环境保护、公海渔业治理等领域，推动各方在相关议题上淡化安全化倾向，保持北极治理的合作性和开放性。二是深化与北极域外国家沟通协调，在北极理事会观察员权利、非歧视原则等议题上形成共同立场。围绕观察员参与方式、信息获取渠道等议题分享经验、提出建设性建议，推动观察员机制更加透明和非歧视化，从机制层面提升域外国家参与北极治理的正当性与可预期性。三是推动与原住民组织及社群等治理主体的民间交往，通过加强行业组织交流、扩大人文往来等方式，充分发挥“二轨外交”优势，促进民心相通，夯实合作基础。在推进务实合作的过程中，中国宜充分评估安全与环境风险，尽可能防范和避免北极合作卷入集团对抗之中，真正将合作重心落在可持续发展与共同利益之上。
来源：原刊于《当代世界》2026年第2期，有删减
作者：匡增军，系武汉大学中国边界与海洋研究院、国际问题研究院教授
