3月31日，国家海洋局发布《海岸线保护与利用管理办法》。作为我国第一个关于海岸线保护与利用的政策法规性文件，《办法》坚持问题导向，针对目前海岸线存在的突出问题，提出了一系列管控措施，把生态文明理念贯穿到了海岸线管理的全过程。近日，本报记者就《办法》出台的背景、管理理念和确立的主要制度等专访了国家海洋局海域综合管理司司长潘新春。
当务之急——海岸线保护与利用管理矛盾日益显现
说到《办法》出台的背景，潘新春首先介绍了我国海岸线开发利用的现状。在1990年以来的20余年时间里，我国大陆海岸线人工化趋势过快，自然岸线保有率不足40%。自然海岸生态空间压缩，海岸线空间资源流失严重，可利用岸线资源紧缺。海岸线功能损伤严重，重要海岸景观遭到破坏。海岸公益空间预留不足，海岸的景观服务等公共服务功能降低，公众亲海空间十分有限。
另一方面，制度建设也不完善。海岸线保护与利用法律法规体系尚未建立、管理部门间缺乏统筹协调、海岸线整治修复缺少资金支持和顶层规划等。
“海岸线人工化趋势过快、海岸功能受损、公众亲海空间不足、管理法规缺失，这是目前我国海岸线开发利用与保护管理中存在的最主要问题。”潘新春认为，出台政策法规，规范与保护岸线开发与利用是当务之急。
“五个坚持”——树立海岸线保护与利用管理的全新理念
《办法》以海岸线资源保护和节约利用为主线，将海洋生态文明建设贯穿于海岸线保护与开发的全过程和各方面，减少海洋开发活动对海岸线生态环境的破坏，以最小的海域空间资源损耗服务海洋经济社会的持续发展。
“《办法》的制订遵循的理念是什么？”在回答记者的这个问题时，潘新春连续用了“五个坚持”：“坚持保护优先、坚持节约利用、坚持陆海统筹、坚持科学整治、坚持绿色共享。”
对于保护优先的理念，潘新春表示，海岸线资源开发利用必须以海洋生态系统承载力为约束，以保证海洋生态安全为前提，坚持把保护放在优先位置，在保护中发展，在发展中保护。他认为，应增加生态安全需求在用海管理决策中的权重，当生态利益和其他利益发生冲突时，要坚持把生态利益放在优先考虑的位置。
节约利用的理念，在潘新春看来，就是要切实转变海岸线保护与开发的观念，优化自然岸线空间资源格局，提升海岸线资源利用效率与投入产出水平，合理控制项目用海面积和岸线占用长度，落实节约集约要求。
关于坚持陆海统筹，潘新春说，首先要建立产业用海岸线准入制度，落实海洋生态文明建设实施方案等管控要求。另外，要全面构筑岸线利用的生态红线，强化生态“安检”，对触及自然岸线保有率指标和海岸线红线的用海活动一律予以“一票否决”。
对于海岸线的整治修复，《办法》坚持科学整治理念。通过制订海岸线整治修复规划和计划，完善海岸线整治修复资金投入机制等举措，实现科学整治。潘新春说，推进海岸线整治修复意义重大，“它是维护海岸功能、改善海岸景观、提升海岸价值的有效措施。”在海岸线的管理中，必须坚持开发和保护并重、自然恢复和生态修复并举。
坚持绿色共享，潘新春认为就是要大力推行海岸线资源开发的绿色化、生态化，采用生态友好型、环境友好型的用海方式和施工工艺，最大限度地减小对海岸线生态环境的影响。他强调，今后要按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁修复”的原则，加强海岸线开发中的生态建设，最大限度地恢复海岸线自然生态功能，切实保障自然岸线保有率目标的达成。
“五项制度”——确保海岸线保护与利用管理落到实处
为完善海岸线保护利用的管理机制，《办法》明确提出建立“五项制度”，即自然岸线保有率控制制度、海岸线分类保护制度、海岸线节约集约利用制度、海岸线整治修复制度及海岸线监督管理制度。
那么，为什么要建立这“五项制度”，怎么看待制度包含的内容？对此，潘新春一一作答。
——自然岸线保有率控制制度：至2020年，全国自然岸线保有率不低于35%。
潘新春首先向记者介绍了我国自然岸线的历史和现状。
近20年来，我国自然岸线持续减少，后备资源已严重不足。为贯彻党中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》《关于印发<生态文明体制改革总体方案>的通知》和国务院《关于印发水污染防治行动计划的通知》要求，优先保护海洋生态环境，加强海岸线保护与利用管理，实现自然岸线保有率管控目标，构建科学合理的自然岸线格局，《办法》提出，建立自然岸线保有率控制制度。至2020年，全国自然岸线保有率不低于35%（不包括海岛岸线）。
“如何落实《办法》提出的这一管控目标？”潘新春告诉记者，国家海洋局将牵头负责全国海岸线保护与利用工作的指导、协调和监督管理。沿海省级人民政府负责本行政区域内海岸线保护与利用的监督管理，落实自然岸线保有率管控目标，将自然岸线保护纳入沿海地方人民政府政绩考核。
“我们要紧紧抓住自然岸线保有率这一‘牛鼻子’，为子孙后代预留后备空间。”
——海岸线分类保护制度：实施分类保护与利用。
“实行海岸线分类保护制度，是推进自然岸线保护工作顺利开展的重要基础和主要抓手。”潘新春说。《办法》提出建立健全海岸线分类保护制度，根据海岸线自然资源条件和开发程度，分为严格保护、限制开发和优化利用三类，并分别提出管控要求。
《办法》之所以提出实行分类保护，在潘新春看来，主要还是基于我国在海岸线管理中存在的突出问题：海岸线管理法规缺失、保护开发和整治修复缺乏统筹规划。“在海岸线保护中，缺少针对性和层次性，未能形成统一有效的差别化管理模式，自然岸线分级分类保护制度尚不完善，没有一套统一、规范的体系，如何分级，如何保护等问题亟待解决。同时，实施自然岸线分级保护缺少明确的法规政策依据，执行力度较弱。”《办法》的实施，将会有效解决相关问题。
根据《办法》，国家海洋局将统一制定海岸线保护与利用规划技术规范，沿海省级海洋主管部门会同有关部门组织编制海岸线保护与利用规划。
目前，在国家海洋局指导下，部分沿海省前期已经进行了先行先试，河北、山东、辽宁、福建等省编制实施了海岸线保护与利用规划。潘新春说：“这些规划的编制为当地海岸线保护与利用工作指明了方向，为当地海岸线空间格局优化和经济社会发展发挥了重要作用，为推动全国建立统筹协调的海岸线保护与利用管理机制进行了有益尝试。”
——海岸线节约集约利用制度：提高项目占用岸线门槛。
“海岸线是稀缺的自然资源，必须加倍珍惜、节约利用。”潘新春说，节约集约利用海岸线是实现海岸线资源可持续利用的重要途径。
《办法》规定了海岸线节约利用的管理机制，提高了项目占用海岸线的生态门槛，要求可占可不占的用海项目，不得占用岸线。必须占用岸线的，节约使用岸线。“如何看待提高占用岸线项目的生态门槛”，对此，潘新春说道：“这是强化岸线节约集约管理的重要举措。今后占用自然岸线的用海项目，都应加强优化设计和生态化建设。”
《办法》还就自然岸线控制使用计划、加强对占用岸线用海项目的审查和论证及向群众开放亲水岸段等作出规定。
针对人民群众关心的开放亲水岸段的举措，潘新春解释说，“今后，生活生态海岸线都要向公众开放，美丽海岸线应让人民共享。”
——海岸线整治修复制度：科学整治、打造美丽海岸。
海岸线是海陆交界的生态过渡带，兼具海、陆生态特征，具有涵养水源、降解污染、维持区域生态平衡等功能。
然而，长期以来，我国海岸线过度开发利用，海岸防护工程、围填海工程等造成了自然岸线人工化，不仅如此，海岸生态环境也在日益恶化：海岸遭到侵蚀或淤积、海岸动力环境被改变、自然岸线和景观资源被破坏、生态空间被占用等。
日益退化的海岸功能与沿海地区人民群众对优美海洋环境需求的不断提高，已成为一对突出的矛盾。
为此，国家海洋局部署开展了“蓝色海湾”“南红北柳”等海岸综合整治工程，开展海岸整治修复，改善近海海水水质，增加滨海湿地面积，提高自然岸线恢复率……“解决好人民群众感受最直观、反映最强烈的海洋资源环境突出问题，合理布局生产、生活和生态岸线，对推进美丽中国建设，全面建成小康社会，增进民生福祉，具有十分紧迫的现实意义。”潘新春说。
——海岸线监督管理制度：自然岸线保有率纳入地方政府绩效考核。
《办法》提出，对海岸线实行监测巡查和专项执法检查。依据《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》关于自然岸线管理的职责分工及要求，《办法》明确了海岸线保护与利用的管理机制，国家海洋局、国务院有关部门、沿海省级人民政府各司其职。
《办法》强调海岸线监督管理将实行责任追究，将自然岸线保有率管控目标完成情况纳入沿海地方政府的绩效考核中。对于这一点，潘新春态度明确：“对自然岸线不达标的地区，依照法律规定，实施项目限批，暂停受理和审批该区域新增占用自然岸线用海项目。对违规审批占用自然岸线用海项目、未完成自然岸线保有率控制目标的，依法追究相关人员责任。”
文章来源：中国海洋报
