海洋倾废是造成海洋污染的重要原因之一。近年来，随着海洋倾废规模的逐步扩大，海洋环境恶化加剧，加强海洋倾废管理势在必行。本文试图对海洋倾废国际法律制度的历史进程，特别是进入21世纪以后的新发展进行归纳，提出了形成国际海洋倾废法律制度的四个时期，并着重分析了新发展时期。本文还根据国际倾废公约的内容，总结了国际海洋倾废的主要法律制度。本文最后试图通过将其与我国目前存在的海洋倾废法律制度进行比照，提出我国海洋倾废立法完善之建议。
一、国际海洋倾废法律制度的历史发展
世界上最早实行海洋倾废的国家是美国。它于1875年在南卡罗来纳州的查尔斯顿开始向海洋倾废。英国则从1887年开始在泰晤士河口海湾倾废。此后，联邦德国、日本、西班牙、意大利、爱尔兰、新西兰等国也相继在海上倾废。第二次世界大战后，海洋倾废的数量和种类日趋增多，严重污染了海洋环境。基于上述现实，国际社会开始慢慢重视海洋倾废问题。
(一)国际海洋倾废法律制度的产生时期
一般认为，1954年在伦敦签署的以保护环境为目的而防止海洋石油污染的《预防石油海洋污染国际公约》是海洋倾废国际立法的萌芽。从1954年到1972年《伦敦倾废公约》签订前夕的近20年间，可以视为海洋倾废国际法律制度的产生时期。这一时期签订的全球性公约有1969年签订的《国际干预公海油污事故公约》以及《国际油污损害民事责任公约》等。签订的区域性公约有：1969年《关于北海对付油污合作协定》以及1971年《国际建立油污损害国际基金公约》等。
这一时期国际海洋倾废立法的特点表现为受当时国际社会频发的海上石油泄漏事件的影响，签订的国际公约主要是在防止海洋油污方面，还没有考虑从更多方面来防止海洋污染物以达到保护海洋环境的目的。这一时期的立法由于受传统国际法的影响比较深，对于公约一些规则的制定仍然没有突破传统国际法的范围。
(二)国际海洋倾废法律制度的发展时期
从1972年《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》签订到1982年《海洋法公约》签订前夕的十年间，大量的海洋倾废全球性公约和区域性公约签订，世界上许多国家也纷纷制定本国的海洋倾废立法，这一时期是国际海洋倾废立法的快速发展时期。
这一时期国际海洋倾废立法表现出如下特点。首先，海洋倾废区域性立法与国际法开始大量涌现。由于区域性立法主要是针对特定地理海域的海洋倾废进行管理的立法，沿海国家根据特定海域的环境特征以及各自的经济发展状况制定的区域性立法，能够更好地达成统一意见，采取各方都能接受的措施，以对海洋倾废更好的进行管理。其次，国际海洋倾废立法已逐渐突破传统国际法的束缚，意味着海洋倾废新原则即将产生。这一时期签署的公约规定了较为严格的执行条款，这有利于加强各缔约国对公约的执行，而且也加大了对各缔约国的约束力。再次，国际海洋倾废立法开始出现针对船舶、飞机和飞行器的海洋倾废活动的专门性立法。最后，国际海洋倾废法律制度有从单一内容向综合内容发展的趋势。但这一时期国际海洋倾废立法也有对于海洋污染源的规定范围并不全面，对海洋污染物管理的原则未做全面具体规定的缺陷。
(三)海洋倾废国际法律制度的成熟时期
1982年《海洋法公约》签订至20世纪末是海洋倾废国际法律制度的成熟完善时期。
《海洋法公约》的签订标志着国际海洋环境保护体制已初步建立。《海洋法公约》确立了海洋环境保护的基本原则，规定了各缔约国海洋环境保护的立法、执法的职权。《伦敦倾废公约》1996年议定书要求缔约当事国应单独和集体地保护和保全海洋环境，使其不受一切污染源的危害，应按其科学、技术和经济能力采取有效措施防止、减少并在可行时消除倾倒或海上焚烧废物或其他物质造成的海洋污染。议定书将公约的管辖范围有选择性的扩大到内水。议定书还新增了海洋倾废管理的原则和制度，例如风险预防原则、污染者付费原则和清洁生产制度等。议定书在保护海洋环境，防止倾倒活动方面的规定更加现代化也更全面，议定书对海洋倾废的标准做了更加严格的规定，对倾倒活动的管理也更加严格。1996年议定书无疑是海洋倾废国际法律制度成熟完善时期的重要里程碑。
此外，区域性海洋倾废立法及其议定书要求各海域沿海各国进行广泛的区域性合作，同时区域性立法结合不同海域的具体情况也规定了严格的倾倒标准，这对海洋倾废国际法律制度的成熟完善起到不可替代的作用。总之，这一时期的国际海洋倾废立法向着更加标准化、严格化的方向发展。海洋倾废法律制度也向着更加成熟、规范的方向发展。
(四)国际海洋倾废公约的新发展时期
1.海洋废弃物防止与管理相关的联大决议的新发展
(1)海洋废弃物，尤其是塑料、持久性有机污染物、重金属和氮化合物
联大第A/RES/67/78号决议回顾在“我们希望的未来”中，各国关切地注意到，海洋健康和海洋生物多样性受到海洋污染的负面影响，其中包括海洋废弃物，尤其是塑料、持久性有机污染物、重金属和氮化合物，这些污染出自海洋和陆地的若干来源，包括航运和陆地径流；各国承诺采取行动减少这种污染的发生率和对海洋生态系统的影响，办法包括有效执行在国际海事组织框架内通过的相关公约，贯彻执行《保护海洋环境免受陆上活动污染全球行动纲领》等相关举措。各国还承诺采取行动，依据收集到的科学数据，到 2025 年显著减少海洋废弃物，防止对沿海和海洋环境造成损害。
(2)控制海洋肥化的全球机制
联大第A/RES/68/70号决议回顾了关于控制海洋肥化和涉及海洋肥化的科学研究的评估纲要的决议，商定了涵盖海洋肥化活动的范围，继续致力于建立透明和有效的全球机制，以控制和管理海洋肥化活动以及其他有可能对海洋环境造成危害的活动。该决议敦促各国政府根据预防性办法，确保在有足够科学依据(包括对有关风险进行的评估)证明有理由进行海洋肥化活动且建立了透明和有效的全球控制和管制机制之前，除了在沿岸水域进行小规模的科学调查研究外，不进行海洋肥化活动，并应事先全面评估有关研究调查可能对海洋环境产生的影响，严格予以控制，不得用于产生或出售碳抵销，或用于任何其他商业用途。
(3)海洋塑料废弃物和塑料微粒的防止与管理
联大第A/RES/70/235号决议又关切地注意到海洋健康和海洋生物多样性受到来自陆地和海上的海洋废弃物尤其是塑料的不利影响，并注意到非正式协商进程第十七次会议将重点讨论“海洋废弃物、塑料和塑料微粒”专题；欢迎根据《保护野生动物移栖物种公约》就海洋废弃物开展的各项活动，特别是关于海洋废弃物管理的第 11.30 号决议，鼓励各国与工业界和民间社会进一步发展伙伴关系，增进对海洋废弃物严重影响海洋环境的生物多样性、健康和生产力并造成经济损失的认识，并鼓励各国酌情开展合作，处理海洋环境中的海洋废弃物和塑料微粒问题。
2.国际海洋倾废公约与软法文件的新发展
(1)2007年《内罗毕国际船舶残骸清除公约》
随着海上贸易的不断发展，沉船事故频频发生，因沉船残骸所引发的各种问题得到了国际海事组织的关注。2007 年国际海事组织在内罗毕召开的外交会议上决议并通过了《内罗毕国际船舶残骸清除公约》。2015 年4 月14 日，自丹麦成为第十个缔约国的一年后，《公约》正式生效。
《公约》包括有二十一个条款以及一个附件，其内容以缔约国、受事故影响方和船舶所有方在残骸打捞和清除中的权利、义务为主，涉及《公约》适用范围，沉船事故处理的程序，强制打捞清除支出的补偿制度，争端的解决等方面。
(2)2011年《火奴鲁鲁战略：海洋废弃物预防与管理的全球框架》
2011 年由联合国环境规划署和美国国家海洋和大气局共同主办的第五届国际海洋废弃物大会通过了《火奴鲁鲁战略：海洋废弃物预防与管理的全球框架》。
火奴鲁鲁战略是一个努力减少海洋废弃物的生态、人类健康和经济影响的综合性和全球性的框架。火奴鲁鲁战略是用作:开发或改良的空间或特定区域的海洋废弃物计划和项目的规划工具；协作和分享最佳实践和经验教训的共同参照系；测量多个计划和项目进度的监控工具。
(3)2014年《海洋垃圾奥斯陆公约行动：预防和管理东北大西洋海洋垃圾的奥斯陆公约区域行动计划》
2010年，奥斯陆公约部长会议注意到在东北大西洋的许多区域海洋垃圾的数量是不可接受的，并且减少措施应在2020年完成发展减少目标。奥斯陆公约认为海洋垃圾不仅仅是一个美观的问题，而是消耗社会经济成本、威胁人类和海洋生物健康和安全的问题。有大量记录表明海洋垃圾的缠绕、食入会对海洋动物的身体状况带来不良影响甚至导致死亡。食入的微塑料也可能在食物链中提供一种路径，将有害的化学物质传输入食物链中。此外，海洋垃圾还会导致栖息地的破坏和退化并且可能成为外来物种转移的载体。
奥斯陆公约目标以及区域行动计划随后在2014年获得通过，用以支持里约+20全球峰会、联合国大会决议A/RES/68/70、A/RES/69/245和现在的A/Res/70/1和“改造我们的世界：可持续发展2030议程”目标14的要求。奥斯陆公约区域行动计划为奥斯陆海洋垃圾工作和在未来几年奥斯陆工作所面临的其他各种类型的行动问题设定了政策文本。
(4)2015年《由海洋废弃物、塑料和微塑料带来的挑战》
探讨海洋废弃物所带来的挑战主要是探讨塑料带来的挑战，因为它是海洋垃圾的主要组成部分(>75%)。由对海洋环境保护的科学方面联合专家组最近的一项研究认为，微塑料的影响如下：微塑料已经在各种各样的海洋生物包括无脊椎动物、鱼类、鸟类和哺乳动物的体内被发现；在塑料的制造过程中，通常添加化学物质，并且可以吸收和集中污染物，例如来自周围海水中的农药。有新证据表明，化学物质可从摄入的塑料向组织中转移；实验室条件下，很小(纳米级)的微塑料已经被证明能够穿过细胞膜，引起组织损伤；摄入的微塑料可影响宿主机体的生理机能并且可能危及其健康。
此外，还有两种类型的微塑料可以在海洋环境中被发现：原生微塑料和次生微塑料。第一类代表那些制造的微粒直接使用，例如用于工业摩擦剂或化妆品(牙膏)，或者间接使用，例如生产前的小球或针头。
二、国际海洋倾废之主要法律制度
为达到保护海洋环境的目的，国际社会也普遍重视海洋倾废法律制度建设，形成了包括风险预防原则、海洋废弃物名录、海洋倾倒区、倾倒许可证、海洋倾废责任和海洋倾废争端解决制度等内容的完善法律制度体系。
(一)风险预防原则
风险预防是预测和控制人类活动的未来结果，是一种拓殖未来(制度化)的企图，一种认识的图谱。风险需要以决策为先决条件，而这些决策又需要依靠将手段和目标，或者原因和结果联系起来的可以计算的标准。科学和技术的不确定性或其结果的不可预见性不应成为采取手段的障碍。因为我们生活的世界是一个风险的世界，我们所做的每件事从开车、吃生鱼片、通过电和热提供能源到处置工业废物都对人和环境施加了某种风险。
风险预防原则是指，如果对某种活动可能导致对自然环境或人体健康有害的后果存在着很大的怀疑，最好在该后果发生之前不太迟的时候采取行动，而不是等到获得不容置疑的因果关系科学证据之后再采取行动；或者在考虑到作为和不作为的成本和效益的情况下，在有科学的根据(即使是有限的)人为释放的物质、废物或能源可能对人类健康和环境造成损害时，应当采取预防措施。该原则重在避免环境灾难之可能性，它针对的是在科学上尚未获得确凿证据的环境风险，其要义在于，应当提前采取措施，避免任何可能造成环境损害的因素，即使这种因素与环境破坏的因果关系尚未得到明确的科学证明。该原则的根据是：有些环境破坏是不可能通过人为手段修复的，环境保护事前预防胜过事后治理。
《伦敦倾废公约》1996年议定书新添了风险预防原则作为国际海洋倾废管理的基本原则。议定书规定，缔约当事国应单独和集体地保护和保全海洋环境，使其不受一切污染源的危害，应按其科学、技术和经济能力采取有效措施防止、减少并在可行时消除倾倒或海上焚烧废物或其他物质造成的海洋污染。在实施本议定书时，各缔约当事国应应用保护环境不受倾倒和海上焚烧废物或其他物质危害的预防方法，即在有理由认为进入海洋环境中的废物或其他物质可能造成损害时采取适当预防措施，即使在没有确凿证据证明在输入物与其影响间有因果关系时亦然。
(二)海洋废弃物名单制度
海洋废弃物名单制度就是根据需要在海洋倾倒的废弃物所含物质的特性及成分等进行甄别，并分别通过禁止海洋倾倒、需要特别许可与一般许可才允许倾倒而确立其名单的制度。1972年《伦敦倾废公约》分别通过附件一、附件二和附件三确立了海洋倾倒废弃物的名单制度。即附件一所规定的黑名单，附件二所规定的灰名单和附件三所规定的白名单制度。《伦敦倾废公约》所规定的海洋废弃物名单制度主要目的是为海洋倾倒许可证制度服务的。即按照本公约规定，各缔约国应禁止倾倒任何形式和状态的任何废物或其他物质，除非以下另有规定：倾倒附件一所列的废物或其他物质应予禁止；倾倒附件二所列的废物或其他物质需要事先获得特别许可证；倾倒一切其他废物或物质需要事先获得一般许可证。
但是随着社会的进步与科学技术的发展，海洋废弃物的种类与范围也发生了变化。一些原来不被重视的海洋废弃物，特别是塑料和微塑料海洋废弃物带来的海洋污染问题越来越获得国际社会或区域性组织的重视。例如，2007年《内罗毕国际船舶残骸清除公约》适用对象为“船舶”及“残骸”，并将“残骸”的范围适当扩大。“船舶”为在海洋中运营的各类船只，涵盖有固定平台之外的水翼艇、气垫船、潜水器、浮动航行器和浮动平台。“残骸”为发生沉船事件后，某艘沉没或者搁浅的船只；或者是沉没、搁浅船只的任何部分，涵盖当时或曾在该船只上的一切物品；或船只在航行中灭失的并在海洋中搁浅、沉没或者漂浮的一切物品；或将要或合理预期将要沉没或搁浅的某一船只，如果尚且未为救助该船只或处于危险中的任何财产采取合理措施的情况下。2011年《火奴鲁鲁战略》所规定的来自陆基来源海洋废弃物：货船、渡轮、邮轮、渔船、军用船舶、水产养殖设施、海洋石油和天然气平台；引进的海洋废弃物类型：渔具、货物、钓鱼和水产养殖设施、塑料及其他固体垃圾、被损坏或遗失的船只、弹药和其他有害物质。
(三)海洋倾倒区制度
海洋倾倒区是指由国务院批准的、供某一区域在海上倾倒日常生产建设活动产生的废弃物而划定的长期使用的倾倒区。海洋倾倒区制度就是对海洋倾倒区的地理位置、范围、用途、允许倾倒的物质以及划定程序等的一系列规则体系的总称。《伦敦倾废公约》规定在颁发许可证前必须对倾倒的地点进行事先的研究和划分。这一规定明确了海洋倾倒区制度以及海洋倾倒区的用途，即接受人类有意识、有目的的利用海洋环境容量和迁移能力，以法定方式、途径向海洋处置、放置废弃物或其他物质，由此决定了海洋倾倒区的选划至关重要。
《伦敦倾废公约》附件三则通过对倾倒地点及堆积方法的特点和一般的考虑与条件两个条款对倾倒区的划定确立标准。《伦敦倾废公约》1996年议定书则对倾倒区的选择应包含的因素进行了详细的列举，附件Ⅱ规定了选择倾倒区所需信息应包括：(1)水体和海床的物理、化学和生物特性；(2)所考虑区域中的休闲场所的位置、海洋的价值和其他利用；(3)对与倾倒相关的、相对于海洋环境中现有物质通量的成份通量的评价；(4)经济和作业的可行性。在倾倒区域的范围上议定书对管辖范围是否包括内水并没有做出明确的规定，但规定缔约国可自由选择适用议定书的规定或采取其他有效管理方法来控制对海洋内水倾倒活动的管理。
区域性条约也对倾倒区制度进行了规定，如：1954年《预防石油海洋污染国际公约》确定了船舶故意排放油类和油性混合物的海区，建立了禁止倾废的特别区域，公约要求船舶倾倒油污类废弃物，尽可能远离陆地，一般应距岸50海里。该公约在倾倒区的规定上有一定的突破，但是对于在倾倒区排放油污船舶的管辖还有不足之处，公约只规定了依船旗国的法律进行管辖，对于沿海国和港口国的管辖未做规定。公约对于船舶在非倾倒区排污应付的责任并没有做出规定。
(四)倾倒许可证制度
在海洋倾废国际法律制度中，最早规定“海上倾倒许可证制度”的法律文件是《伦敦倾废公约》。该公约将海上倾倒许可证分为特别许可证和一般许可证，公约对于发放“许可证”的具体条件做了明确具体的规定。基于公约的规定，海洋倾倒许可证制度系指凡是向海上倾倒污染物的主体，须事先经过申请，在符合倾倒标准而颁发许可证后，方可倾倒污染物的一种制度。
《伦敦倾废公约》及其议定书通过采取颁发许可证制度，对海洋倾倒废弃物和其他物质进行管理，对不同标准的废弃物规定不同的倾倒管制的方法，成为各种国际和区域公约以及各国国内法借鉴的科学手段，例如：中国、美国、英国等国家都建立了本国的倾倒许可证制度。美国《环保总局关于海洋倾废的规则》和《英国海洋倾废法令》，都以倾倒许可证作为本国海洋倾废活动的主要管理方法，倾倒许可证的类型进行了细致的分类，由于各种类型的许可证的内容不同，致使不同许可证签发的条件和程序也不尽相同，同时还规定了对于禁止倾倒的不予签发许可证的物质要特别对待。
有关区域性条约也对海上倾倒许可证制度进行了规定，例如：《防止在东北大西洋和部分北冰洋倾倒废物污染海洋的公约》公约在附件中规定对于禁止倾倒的物质不予颁发海上倾倒许可证；对于毒性小的物质则颁发特别许可证，特别许可证由国家主管机关颁发；对于其他物质则颁发一般许可证后即可按规定时间、地点、处置方法进行倾倒。公约对许可证的颁发条件也做了具体的规定。
(五)海洋倾废责任制度
对于海洋倾废法律责任的具体概念，目前的海洋环境保护的法律并没有给出明确的定义。《海洋法公约》规定各国有保护和保全海洋环境的义务，各国应承担保护海洋环境的国际法责任。公约的这一规定侧重于各国海洋环境保护的义务以及违反该义务应承担的后果。海洋倾废条约规定的义务一般对其缔约国都产生拘束力，这种义务的具体内容有条约进行规定。例如：《预防石油海洋污染国际公约》对各成员国规定了防止船舶污染海洋的义务、《巴塞尔公约》中规定各成员国控制危险废物及其越境转移的义务、《伦敦倾废公约》1996年议定书规定各成员国海洋倾废的一般义务等。一般认为，海洋倾废法律责任系指各国在海洋倾废过程中应承担的义务以及违反这种义务应承担的责任(例如：国家赔偿责任和国际民事赔偿责任等)。
2007年《内罗毕国际船舶残骸清除公约》确立了一个国际船舶残骸清除的责任体系。其内容包括：其一是责任限制机制，即《公约》允许在缔约国海事主管部门追讨残骸清除支出情况下，船只登记所有人援引所有相关的国际和国内制度来限制其责任。其二是即刻强制清除的制度，即船舶发生事故后，受影响的国家一般都给予船舶登记人一个合理期限，要求其在该期限内清除残骸，该国可在残骸未被清除的情形下强制清除，所有花费由船舶登记人支付，此即众多国家广泛适用的限期强制清除制度。其三是强制保险与直接诉讼制度，即《公约》第十二条吨位在300 总吨及以上且悬挂一当事国国旗的船舶的登记所有人，须持有保险或其它经济担保，例如银行或类似机构的保证，以便承担本公约规定的责任。船舶登记国的有关主管当局在确定第一款要求得以符合后，须向300 总吨及以上的每一船舶签发一证书，证明已经按照公约规定持有有效的保险或其它经济担保。根据本公约产生的任何费用索赔，可向为登记所有人承保责任的保险人或提供经济担保的其他人直接提出。这是对强制保险以及直接诉讼的规定，它成为保障清除花费得到给付的重要依据。该条虽未直接规定保险人需对沉船残骸进行清除，但是将其放在与船舶登记所有人相同的地位，根据该规定海事主管部门或关联第三方可以诉讼方式来实现保险人清除沉船残骸的责任。船舶事故发生后，拥有该船舶的单船公司通常以破产为由逃避残骸清除的责任。即使沉船事先投保船舶责任险，但根据保险合同中的先付原则，船舶登记所有人须先向海事主管部门支付费用后，才可向保险公司求偿。
(六)海洋倾废争端解决机制
一般认为，“海洋倾废争端”系指在海洋倾废过程中由于各种人为的原因造成的污染和破坏而产生的冲突和纠纷。争端解决机制是从《1947年关税与贸易总协定》有关条款及40多年争端解决的实践发展而来的。目前有关海洋倾废的国际法律制度并没有对海洋倾废争端解决制度的概念予以界定。海洋倾废争端解决制度尚不存在一部统一的立法，而是散见于各公约、协定以及议定书等部分条文中，如《伦敦倾废公约》1996年议定书规定，有关解释或应用本议定书的任何争端，首先应通过谈判、调停或调解或以争端各方选择的其他和平方式予以解决。 在一缔约当事国向另一缔约当事国作出它们之间存在争端的通知后十二个月内不能解决争端，除非争端各方同意使用《1982年联合国海洋法公约》第287条1款中所列的某一程序，否则在争端的一方作出请求后应使用附件Ⅲ中所列的仲裁程序解决争端。争端各方，不论是否也属《1982年联合国海洋法公约》的当事国，可以同意使用该公约的上述程序。2007年《内罗毕国际船舶残骸清除公约》规定，凡两个或更多当事国之间出现解释和适用本公约方面的争端，它们须首先通过谈判、询问、调停、调解、仲裁、司法解决、诉诸区域性机构或约定或自行选择的其它和平手段寻求解决。
海洋倾废的争端解决方式主要有谈判、调停、调节、协商、仲裁、司法解决以及争端各方选择的其他和平解决方式，其中以协商和仲裁这两种解决方式为主。首先，协商作为一种政治解决方式，严格遵守国家主权平等原则，在谈判中坚持利益平衡，以达到保护环境的目的。20世纪70年代以协商方式解决海洋倾废争端就在海洋倾废公约中予以规定，如：1973年《国际防止船舶造成污染公约》规定缔约国之间的争议应以协商解决，如协商不成则应通过仲裁解决。其次，仲裁方式作为一种法律解决方式，在海洋倾废争端解决的过程中应用比较广泛，许多海洋倾废的公约都规定了以仲裁方式解决争端。《伦敦倾废公约》1996年议定书在附件三中对仲裁程序进行了详细地规定。议定书规定了提起仲裁的条件、仲裁员的选任和更换、争端各方的费用负担以及仲裁的期限等事项。议定书还规定裁决是最终的并且不允许上诉，裁决一旦做出争端各方就应遵守。
三、国际海洋倾废法律制度对我国之启示
(一)整合现行海洋倾废立法，修正《海洋倾废管理条例》
我国海洋倾废立法是伴随着我国加入《伦敦倾废公约》而开始的。我国1985年颁布实施了《中华人民共和国海洋倾废管理条例》(以下称《海洋倾废条例》)，结束了海洋倾废的无序状态，使海洋倾废工作进入了法制化管理阶段。1990年，国家海洋局制定了《中华人民共和国海洋倾废管理条例实施办法》作为《海洋倾废条例》的配套规定。但是由于我国的海洋倾废立法较早，而且一直没有进行修订，因此无法体现国际海洋倾废立法的新理念。新修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》虽然将有关海洋倾废的条文数目从三条增加到了七条，增加了废弃物的分类、认定、倾倒区的选划、监测、禁止海上焚烧、禁止倾倒放射性物质等条文，但这些原则性规定在执法实践中存在一定的困难。
所以，我们应该根据我国已经批准或签署的海洋倾废国际公约，或我国没有加入的区域性海洋倾废公约所确立的最新理念、原则、法律制度或规则措施，并将其引入我国的海洋倾废管理立法之中。同时，我国也应吸收海洋倾废管理先进国家，如美国和英国的做法，整合目前已经存在的有关海洋倾废的行政法规和部门规章，修正《海洋倾废管理条例》，从而引入国际社会有关海洋倾废的最新立法理念、基本原则与制度体系，从而完善我国的海洋倾废立法。
(二)更新海洋倾废管理理念，引入国际认可的法律原则
海洋倾废国际立法经过半个多世纪的发展，确立了一些新的海洋倾废管理原则。这些原则主要包括：污染者付费原则、可持续发展原则、风险预防原则和国际合作原则等。这些基本原则有的已经获得法律的确认，有的则亟待我国的法律法规予以认可，如风险预防原则。
风险预防原则重在避免环境灾难之可能性，它针对的是在科学上尚未获得确凿证据的环境风险，其要义在于，应当提前采取措施，避免任何可能造成环境损害的因素，即使这种因素与环境破坏的因果关系尚未得到明确的科学证明。该原则的根据是：有些环境破坏是不可能通过人为手段修复的，环境保护事前预防胜过事后治理。
《伦敦倾废公约》1996年议定书新添了风险预防原则作为国际海洋倾废管理的基本原则。议定书规定，缔约当事国应单独和集体地保护和保全海洋环境，使其不受一切污染源的危害，应按其科学、技术和经济能力采取有效措施防止、减少并在可行时消除倾倒或海上焚烧废物或其他物质造成的海洋污染。在实施本议定书时，各缔约当事国应采用保护环境使之不受倾倒和海上焚烧废物或其他物质危害的预防方法，即在有理由认为进入海洋环境中的废物或其他物质可能造成损害时采取适当预防措施，即使在没有确凿证据证明在输入物与其影响间有因果关系时亦然。
区域性的海洋环境保护公约，如《东北大西洋海洋环境保护公约》就明确规定，缔约方应适用风险预防原则，准备采取的预防措施，有合理理由担心被直接或间接引人海洋环境的物质或能量，可能引起人体健康的危害、生物资源和海洋生态系统危害、便利设施的损害或者干涉海洋的其他合法使用，即使输入和结果之间没有因果关系的确定证据。
但是，目前我国海洋倾废法律法规并没有对这些原则予以规定，这不利于我国海洋倾废的管理，难以更好地达到保护海洋环境的目的。因此，建议我国在今后海洋倾废法律的制定或修改中，确立这些海洋倾废法律原则。
(三)完善我国海洋倾废的法律制度，逐步与国际接轨
1.修订海洋废弃物名单制度，出台海洋倾废名录
虽然《海洋环境保护法》为海洋废弃物名单制度开了个口子，即该法规定，可以向海洋倾倒的废弃物名录，由国家海洋行政主管部门拟定，经国务院环境保护行政主管部门提出审核意见后，报国务院批准。但是目前并没有制定名录，仍然沿用《海洋倾废管理条例》，即基本与《伦敦倾废公约》规定相同的名单制度。
随着社会的进步和科学技术的发展，海洋废弃物倾倒名单已经被不断扩展。海洋塑料废弃物和塑料微粒对海洋健康和海洋生物多样性的不利影响问题也是新近出现的问题，其对海洋生态环境的影响和危害已经开始产生。对此，我国相关的法律法规同样没有予以关注，也没有相关的制度规定出台。但是相关的国际软法文件和区域性国际法已经出现。因此，我们认为我国应针对海洋塑料废弃物和塑料微粒污染海洋环境问题借鉴赫尔辛基委员会和奥斯陆委员会制定的两个区域性公约及其区域性行动计划中采用的制度，制定专门的部门规章予以规范。我国现有法律法规已经不能适应社会发展的需要，亟待修订。
2.完善海洋倾倒区制度，细化倾倒区划定原则
近年来，我国海洋倾倒区制度建设日益完善。继《海洋倾废条例》和《实施办法》颁布之后，国家海洋局于1997年制定了《海洋倾倒区选划指南》、2003年发布了《倾倒区管理暂行规定》和2009颁布的《海洋倾倒区选划技术导则》。这些为我国倾倒区的选划提供了充足的法律依据，也进一步完善了倾倒区制度。但是，目前的倾倒区制度的规定也尚存有缺陷，首先，目前的倾倒区选划多选择在近海海域，这对沿海城市的环境以及经济发展构成威胁。其次，现有的制度对倾倒区的海域使用权归属不明确，对于倾倒区的海域使用是属于倾倒区的使用者还是海洋行政主管部门等主体，目前的法律并没有给出明确的规定，容易导致因海域使用权引起的纠纷。最后，海洋倾倒区选划过程中公众参与度低，目前的法律规定倾倒区的选划由主管部门商同有关部门选划后，报国务院批准决定，几乎没有提及倾倒选划过程中的公众参与原则，这不利于决策的科学性和民主性的实现。
我国海洋倾倒区的选划依据科学合理、安全和经济的原则划出，这对我国海洋倾废管理工作起到至关重要的作用。针对目前倾倒区制度的缺陷，拟提出以下几点建议，以期进一步完善我国的倾倒区制度。首先，倾倒的区的选划应尽量避开近海海域，选泽在较远的海域或者公海上。美国在进行海洋倾倒区选划时，都尽可能的使其远离大陆架以及以前曾经使用过的海洋倾倒区，北欧一些主张环境保护的国家更是将其倾倒区设在公海海域。虽然这种远离近海的倾倒会增加倾倒成本，但是也减少了污染治理成本以及污染造成的损害，尤其是对沿海城市经济、社会以及生存环境的损害等。其次，在今后的立法或者制度建设中明确倾倒区的海域使用权归属，以避免因倾倒区海域使用权归属而发生的纠纷。最后，倾倒区的选划注重公众参与原则的建设，在今后的建设中应明确规定在对海洋倾倒区选划进行具体的决策之前必须向公众公开，广泛听取公众的意见，以提高倾倒区选划决策的科学性和民主性，从而更好的保障公众的利益。
3.引入海洋倾废责任的新机制
我国作为世界第一大造船国和最大吨位的船舶运输国，船舶残骸清除问题是一个无法回避的现实问题。近年来，沉船事故发生后清除残骸花费的人力、物力增加，总费用也不断提高，海事主管部门在清除残骸后向责任主体追偿的难度变大。2017年2月11日，《内罗毕国际船舶残骸清除公约》将对中国生效。但目前我国并无相关的法律规范，故根据《公约》的要求制定国内法是我们无法回避的国际义务。因此，我们认为非常有必要引入2007年《内罗毕国际船舶残骸清除公约》所确立的三个责任机制，即责任限制机制、即刻强制清除制度和强制保险制度。
(四)参与建构控制海洋肥化的全球机制，加强海洋倾倒的区域合作
海洋肥化问题是一个全新的问题。但是近年来相关的联大决议和国际公约已经开始致力于建立透明和有效的全球机制。我国近海也存在海洋肥化问题。但是现行海洋环境保护立法并没有建构控制海洋肥化的机制。因此，我国应积极参与建构控制海洋肥化的全球机制的谈判与活动，积极开展控制海洋肥化的事先全面评估相关研究调查，严格控制海洋肥化行为。一方面，通过参与国际海洋肥化的谈判，维护我国的合法利益；另一方面，它可以为我国未来的海洋环境保护法律的修正做好准备。
文章来源：华北电力大学学报(社会科学版)
作者：陈维春，华北电力大学
