《联合国海洋法公约KUNCLOS以下简称《公约》）于1982年12月10日开放签署，并于1994年11月16日开始生效，该《公约》的内容在实质上涵盖许多领域，从界定各种海域管辖区（内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架、群岛水域等）到制定海洋环境保护原则和规则，并规定进行海洋科学研究、海洋技术的开发和转让，以及解决缔约国之间争端的程序，诚如联合国第三次海洋法会议新加坡籍主席许通美（Tommy Koh）所称该公约系一部海洋宪章（A Constitution for the Oceans），其条款影响所有海洋部门的活动（如渔业、海上运输、国防和安全、海底资源开发、海洋科学研究、旅游和环境保护）。
不过，经过三十余年的实践，国际社会成员之间对于《公约》文字的理解和解释存在着不同程度的分歧，这也就是自第三次海洋法会议结束以来，在联合国的主导之下已经制定了不同的国际协议（包括具有约束力和不具约束力的协议），透过这些协议形塑各种海洋专题领域的标准，例如在渔业领域中就有1995年联合国跨界鱼类种群协议（The Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks, UNFSA）以及2001年防止与消灭非法捕鱼国际行动计划（International Plan of Action to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing, IPOA-IUU），这些均是重要的发展。
中国为《公约》的签约国，并且于1996年6月7日批准该《公约》，多年来持续在该公约规范下实践其相关的海上活动。以远洋渔业的发展来说，由于中国经济成长发展迅速，国内市场对于海鲜鱼肉的需求扩张甚大，这也就推动了中国在远洋渔业的投人规模。而随着开发公海渔业资源的能力显著增强，中国远洋渔业产业结构不断成长，并且在产业结构上成为重要的发展动力。截至2016年底，中国远洋渔业企业162家，比2010年增长46%；远洋渔船近2900艘（含在建渔船），作业船数比2010年增长66%；远洋渔业总产量199万吨，比2010年增长78%。作业海域涉及42个国家（地区）的管辖海域和太平洋、印度洋、大西洋公海以及南极海域。其中，公海作业渔船1329艘，占世界公海作业渔船的6%，产量132万吨，占世界公海渔业产量的12%，船数和产量均居世界前列。
然而若仔细分析，中国的远洋作业渔船中，超过一半的渔船采用的是在各国专属经济区内进行付费入渔的作法。也就是在入渔前由中国政府和入渔国签订双边协定，入渔国提供资源调查情况，并且协定可以捕捞的量，提供执法规定；中国提供入渔渔船的信息并缴纳入渔所需的费用。不过在现实情况中，一些低度发达国家并没有能力进行资源调查，更不必说具有制定最大捕携量的能力，所以在实际的作法上就是交了入渔费就可以进行作业；或是有一些国家缺乏执法能力，无法阻止他国在其专属经济区内的违法捕鱼行为。而就国际渔业法规范上的缺点来说，跨界或高度洄游鱼群更是造成渔民游走于法律的边缘。这是因为这些具有长距离游动能力鱼类的游动并不会受到海上人为国界的限制，渔民利用海域毗邻国家法律规定的差异，寻找法律管辖最薄弱的海域进行捕捞作业，往往成为普遍的实践作法。中国远洋渔船在超过40个国家的专属经济区中活动，以上所提及之海域空间的法律空隙或是沿海国的执法缺陷，均有可能成为远洋渔业寻求获利的方式。
中国政府当然理解此种捕鱼方式与国际社会追求渔业可持续发展的方向并不同调，乃有相关的管理法制出现。2003年公布的《远洋渔业管理规定》中，就规定了严重违规者将取消从业资格，但是在执行上并未公开处罚的结果，外界并不明了渔船违法是否会受到实质性处罚以及如何处罚。
中国农业部于2017年12月21日发布《“十三五”全国远洋渔业发展规划》，检讨了所面对之严峻与复杂的发展环境，包括海洋生态环境保护、渔业资源可持续利用、负责任的渔业管理、打击IUU非法捕鱼活动等成为国际社会关注焦点，被联合国列为重要议题；此外，在世界贸易组织框架下正进行渔业补贴谈判，期盼这个自2001年即开始的谈判项目能够顺利在年底前完成，其中来自政府的补贴受到高度关注；全球的公海海域纳入区域渔业管理组织（RFMO）的管理，管理要求日趋严格；还有沿海国对于其管辖海域内资源和环境保护意识不断增强，合作成本不断提高，合作范围和合作方式不断拓展。因此，强调能够完善管理体系，有效实施远洋渔船船位监测系统、产地渔获证书、国家观察员制度、标准化渔捞日志等监管措施。
紧接着在2017年12月26日农业部宣布建立了“远洋渔业黑名单制度”，将6名被取消企业资格的有关负责人和9名被吊销职务船员证书的船长列入“黑名单”，在一定时期内，禁止其从事远洋渔业。这是远洋渔业发展历史上首次建立从业人员的“黑名单”制度。同时也成立了“远洋渔业国际履约研究中心”，建立国际渔业履约队伍，积极参与有关区域渔业组织事务，推进建立双边政府间渔业合作机制，体现打击非法渔业活动的决心。
2017年12月9日，中国农业部渔业渔政管理局副局长韩旭在北京表示，中国一方面需要发展渔业来改善人们食物的营养成分、解决食物供给问题，另一方面也需要管理和控制渔业、不让渔业破坏海洋生态，中国可以在这两方面为世界提供一个“中国方案”。此方案有三个具体的目标：第一，到2020年，将中国的捕捞能力降低15%，其中渔船数量减少1万艘、渔船马力削减150万千瓦；第二，减少309万吨捕捞产量，将捕捞总量控制在1000万吨以下；第三，对非法、未报告、不受规范的捕捞行为（Illegal, Unreported, Unregulated，简称IUU）采取“零容忍”态度。
中国海洋捕携船总量为18.7万艘，减少2万艘渔船，意味着削减超过10%的近海渔船数量。而2017年的《“十三五”全国远洋渔业发展规划》也为远洋渔船数量设了到2020年不超过3000艘的上限。
2018年2月13日，中国农业部公布了对2017年违法远洋渔业企业和渔船的处罚通报。针对被通报的渔船和企业，其处罚多为取消其全年油费补贴、停止运营、部分船员被列入黑名单，五年内不得从事渔业等。
中国海洋捕榜量占世界总量的18%，以上法律与政策作为显然可以理解其作为渔业大国的国际责任，但是有效的渔业管理需建立在科学的基础之上，根据过往经验，基础数据的缺乏一直是限制渔业管理发展的弱点，因此，优化基础捕捞数据的统计和收集、加强渔业行业的可追溯性设备、增强信息公开透明等工作需要持续发展。此外，政府对于渔业的补贴更是必须留意的问题，因为在世贸组织的讨论中，渔业补贴往往被视为影响鱼产品价格的重要因素，甚至对于特定渔业活动的补贴，更是会进一步推论造成影响海洋生态的负面后果。
此外，渔业捕捞活动之目的多为了贸易营利，因此在持续发展远洋渔业的同时，还需要留意是否会带来贸易上的不利影响。欧盟（EU）于2010年1月1日起开始生效的《欧盟打击非法捕鱼规则》就是一项值得注意的作法，欧盟以之认定某一第三国（非欧盟国家）为打击非法捕捞不合作国家，促进这些国家在渔业管理和监测捕鱼行为方面有明显的进展，这表示《欧盟打击非法捕鱼规则》的制裁作为能够阻止非法捕获的鱼产品进入欧盟市场，进一步地在全球渔业市场中发挥打击非法捕捞行为的效果。换言之，欧盟采取了以贸易作为手段，以达遏止IUU非法捕鱼行为的效果。以亚洲地区而言，韩国、菲律宾、泰国和台湾曾经被授以黄牌，亦即认定为在打击非法捕鱼之作为上不理想者，但目前均已经解除。此外，越南仍在黄牌状态中，亦即必须积极改善其立法和行政方面的作为，否则鱼货将无法进入欧盟市场，而目前柬埔寨则受到渔获禁止进入欧盟市场的处罚。
以台湾应对欧盟《欧盟打击非法捕鱼规则》为例，欧盟执委会于2015年10月依据欧盟此一规则，指控台湾公海捕鱼三大缺失：捕鱼行为未能遵守国际规范、欠缺对远洋渔业船只的有效监测、管制与侦察（monitor, control, and surveillance）、非法捕鱼活动反复出现且放任透过此种方式获得之水产品贸易在国际社会流动。因此欧盟认为台湾并未善尽管理远洋渔船的义务，赋予台湾黄牌警告。经过四年积极的修法、立法与强力执法，台湾终于在今年6月27日解除黄牌，或许台湾应对欧盟的经验可以做为借鉴，以之参考在远洋渔业管理方面应兴应革之处。
文章来源于：《中国海洋大学学报（社会科学版）》2019年第5期。
作者：王冠雄 台湾师范大学政治学研究所教授，法学博士。
