贺鉴等:联合国在全球海洋治理进程中面临的困境与挑战

时间:2021-04-12浏览:10

21世纪以来,全球海洋治理领域主体的差异性和客体的复杂性日益凸显,加之联合国框架下全球海洋治理体系自身的局限,联合国在进一步凝聚全球海洋治理共识、营造全球海洋治理契约环境、提高治理主体履约能力等方面面临着新的困境与挑战。同时,全球海洋治理形势客观上持续恶化,这也增加了联合国治理全球海洋问题的阻力。

一 凝聚全球海洋治理共识仍任重道远

联合国在凝聚全球海洋治理共识的进程中一直发挥着重要作用,虽已解决不少分歧,但世界各国(地区),尤其是全球治理主要力量对海洋治理具体问题的认知仍存不小差异。

1. 国家(地区)对全球海洋治理的认知存在差异

全球范围内存在20个海洋区域,不同区域治理安排和区域集群的关注点难免存在差异。由于国家(地区)所处地理位置存在差异,内陆国、沿海国和陆海复合型国家对自身海洋治理需求的评估各不相同,其对全球海洋治理具体问题的态度也有所不同。一般而言,受海洋问题影响较大的沿海国对海洋环境保护、发展海洋经济、促进海洋资源开发与维护的态度更为积极,陆海复合型国家次之,内陆国再次之。因此,全球海洋治理进程中的“搭便车”现象并不罕见。

海洋治理在很大程度上属于国际公共产品,不同国家和地区对其关注程度和关注的具体方面也有所差异。联合国框架下的全球海洋治理涉及海洋环境、海洋经济、海洋资源开发与维护、海洋安全等不同方面,不同国家和地区对全球海洋治理具体议题的关注焦点有异,这在不同程度上增加了联合国凝聚全球海洋治理共识的难度。另外,当前某些地区逆全球化思潮涌动对世界各国推进合作造成了一定负面影响,不利于联合国框架下全球海洋治理目标的实现。

2. 全球治理主要力量对海洋治理的认知存在分歧

全球新兴治理行为体和霸权治理行为体,对包括全球海洋治理在内的全球治理议题态度各异。目前,以中国、印度、南非等为代表的全球新兴治理行为体对全球治理(包括全球海洋治理)议题的态度更为积极,而作为霸权治理主体的美国对待多边主义和多边体制呈现出相对消极的态度。这种情况若再持续,将会对联合国框架下的全球海洋治理带来不利影响。

不少国际多边治理机制还没有把海洋问题列入其主要议题。比如,二十国集团(G20)尚未对海洋问题给予足够重视。上海合作组织成员国的地域已经扩大到北冰洋、太平洋和印度洋三大洋,但海洋可持续利用、海洋生态保护等议题至今亦未成为该组织主要关注的涉海议题。此外,相关非政府组织在海洋资源开发与环境保护等问题上也存在分歧,这给联合国凝聚全球海洋治理共识带来一定消极影响。

二 营造海洋治理契约环境亦存不利因素

在全球海洋治理理念有所差异的情况下,以联合国为中心的全球海洋治理机制存在一定程度的滞后性,不利于联合国充分发挥其作用以营造良好海洋治理契约环境。

1. 联合国框架下全球海洋治理体系的碎片化

联合国设立了诸多涉海治理机构,难免存在机构职能重叠的现象,其参与全球海洋治理不同领域管治的机构往往具有相似的授权。机构碎片化现象导致规范与规则上的不一致阻碍了不同部门之间的协作,其管辖范围的地理分散性也造成许多负面影响,例如更大的人力成本与回报负担。虽然国际海洋治理具体领域已经形成了大量的协议与规制,但它们常常因为受到来自履行各自职能的国际组织的干预而面临执行不到位的问题,目前相当一部分国际海洋环境协议正遭受“无政府主义低效率”的诟病。当前,代表不同行业的国际组织具有不同的宗旨和利益观,参与全球海洋治理的不同组织与机构之间的协作很不充分,存在许多有待协调的问题和冲突,阻碍了联合国机构的有效运作以及各项规制的顺利执行。

2.《联合国海洋法公约》的局限性影响全球海洋治理成效

《公约》虽构建了一个较为完善的海洋法律框架,但也具有明显的局限性,这在联合国框架下全球海洋环境治理领域的表现尤为突出。第一,《公约》没有明确界定各国保护海洋环境的义务,导致部分国家对履行保护海洋环境义务的推诿扯皮。第二,《公约》在很多具体执行层面上的规定不够细致,比如对海洋生物多样性以及生物遗传资源等重要问题没有提供具体的保护与保全方案,相关的国际协定也不够完善,缺乏充分激励国家行为体采取集体行动保护海洋物种的具体措施。第三,《公约》对全球和地区层面的合作责任分配不均衡,使大片区域海洋治理处于失序和不稳定状态。

三 提高治理主体履约能力仍面临挑战

就全球海洋治理而言,联合国在提高治理主体履约能力过程中面临着基于国家利益的主体国家行动难以协调之挑战,且自身亦难以彻底解决财政危机。

国际公共产品供给的跨国性决定了相关利益行为体的多元化,而目前国际社会仍以民族国家为基本单位。联合国会员国构成复杂,彼此之间在地域、历史、文化以及政治背景方面有着很大差异,而且各国处于不同的社会和经济发展阶段,国家力量对比差距明显,自然在一些问题上存在不同利益和不同立场。联合国曾经被东西方冷战的意识形态阵营所分裂,如今仍然被西方和非西方国家之间的政治文化差异左右,也被不同种族、民族、宗教影响下的政治文化等所影响。在全球海洋治理中,与之相关的国家并不一定会获得收益,即使能有获利,受益程度也有差异。这便导致各方在一些海洋治理具体问题上存在立场分歧。比如,在BBNJ谈判过程中,澳大利亚、新西兰等国以及欧盟等国际组织认为应让独立的科学机构参与BBNJ全球环评,而以美国、日本等为代表的一些国家则坚持各国政府之于BBNJ环评的核心地位,反对第三方机构的介入。

国际公共产品的资金来源主要依赖相关国家政府援助,其资金到账的周期较长。虽然有自愿捐助的情况,但只是少数,且金额又不是很大。这导致国际公共产品资金来源的不稳定,资金短缺的情况亦很常见。联合国经费总额的一半或者三分之二都来自会员国的捐款,会费是联合国最重要、最稳定的经费来源。因此,会员国拖欠缴纳会费可能直接导致联合国的财政危机,比如,由于51个会员国拖欠缴纳联合国2019财年的预算会费,联合国在2019年遭遇了近十年来最严重的财政危机。联合国现金流的紧张不仅可能导致成员国的信任危机,也会对其促进相关各方履行国际海洋治理条约和规制带来不利影响,对发展中国家海洋治理能力建设的资金援助更将无法落实。

此外,全球海洋治理形势持续恶化也给联合国促进全球海洋治理带来了极大挑战。第一,气候变化对全球海洋环境治理的威胁日益加深,地表与海水温度、海平面高度以及温室气体浓度都在创纪录地上升。温室气体排放的不断增加使海洋系统发生了重大变化,如不采取保护措施,在气温上升1.5摄氏度的情况下,预计全世界将有3100万至6900万人在2100年面临洪灾危害,而在气温上升2摄氏度的情况下,这一数字将达到3200万至7900万。同时,人为因素带有巨大的不可控性,增加了全球海洋环境治理的复杂性,也极大降低了联合国框架下全球海洋环境治理的效果。第二,全球海洋渔业资源呈不断衰退之势。在过去的一个世纪里,海洋生物的丰富程度下降了70%,海洋生物量下降了70%。而且,以BBNJ谈判为代表的政府间磋商深受“极端环保主义”影响,或将阻碍联合国框架下全球海洋治理共识的达成。第三,全球海洋安全形势也并不乐观,传统安全和非传统安全威胁相互交织。比如,在北极地区,环保领域合作进展尚还顺利,但美国和俄罗斯的“军事竞赛”未曾稍歇。近年来,西非和南海的海盗和武装抢劫船舶事件数量仍在爬升,给来往商船带来安全威胁。2018年有141名海员被劫持,83人被绑架。2019年前6个月有38人被劫持,37人被绑架。

文章来源:节选自《全球海洋治理进程中的联合国:作用、困境与出路》,原刊于《国际问题研究》2020年第03

作者:贺鉴,云南大学国际关系研究院特聘教授、中国海洋大学海洋发展研究院双聘高级研究员;王雪,中国海洋大学海洋发展研究院研究助理