张梓太等:美国国际海底区域政策对我国的启示

时间:2021-04-15浏览:10

我们可以合理预测:美国未来极有可能全面参与到“区域”开发制度当中,并且其关注的重点将主要围绕“人类共同继承财产”原则的具体落实和“区域”事务中的话语权两项议题。从对美国的“区域”政策演进和政策预判中我们可以获得如下启示。

01坚持与落实人类共同继承财产原则

虽然国家利益是“区域”政策中至关重要的一环,但如果一味以国家利益为导向,而忽视了与其他国家的合作共赢,也只能将自己置于孤立境地,反而不利于国家利益的实现。因此,实现国家利益与合作共赢的双重追求,成为我国未来“区域”政策前进的关键。

长期以来,我国始终主张并坚持“人类共同继承财产”原则。这一原则契合了兼顾国家利益与合作共赢的目标。当然,随着中国深海技术的不断发展,对合理勘探开发及先进技术的需求也会不断提升,这些因素都将不可避免地引发一些冲突和担忧。因此,我们必须结合中国当下的实际情况,消解这些矛盾,具体落实“人类共同继承财产”原则。

以制度设计打通利益分享与合理开发的隔阂之所以《公约》要求对“区域”内活动获得的利益实现分享,是因为“区域”资源的所有权和勘探开发权相互分离,呈现出一种二元的结构关系。换言之,“区域”资源的所有权归属于全人类,投资者的勘探开发权只是从所有权中分离出授予合格主体的有限财产权。因此,出于对所有权对价的支付以及对资源消耗的补偿,“人类共同继承财产”原则要求在“区域”的勘探开发上实现利益分享。

但问题在于,利益分享的理论正当性并不能转变成承包者的履行自觉性。承包者天然地要求资本的增长,而利益分享却是典型的利他行为。那么,要求承包者自觉服从并支持利益分享本就成了“强人所难”。所以必须通过制度设计打通两者的隔阂,构建一种既能保证利益分享又能激励承包者合理开发的机制。

而如前文所述,《“区域”内矿物资源开发规章草案》第61条专门对承包者的激励做了规定,却并未提及惠益分享机制。其中缘由,不得而知。但正如中方代表所言:“开发规章制定过程中,单纯地强调深海采矿收益,包括承包者缴纳权益金和年费等,而不讨论其分享问题,在逻辑上是有欠缺的,在结构上也是不完整的,不利于‘人类共同继承财产’原则的落实。”不仅如此,《“区域”内矿物资源开发规章草案》在激励措施上主要依靠财政鼓励,资金的来源又将牵涉多方利益,从而为具体落实平添不少阻碍。

因此在笔者看来,收益与分享是“区域”勘探开发的一体两面,两者都应出现在《“区域”内矿物资源开发规章草案》当中,不能有所偏废。在此基础上,我们首先应当确保国际海底管理局可以通过利益共享机制获得稳定收入,这是国际海底管理局正常运作的前提。其次,以减免缴费而非财政鼓励的方式实现激励,这样牵扯的利益更少,或许更为妥当。具体而言,在前端缴费环节上,可以进一步减免申请费和年费,例如申请费可以重新回到25万美元或者更低;在开发过程中的缴费环节上,可以根据“区域”开发的具体情况调整权利金的缴金比例等等。

以制度手段和开放态度实现技术转让近年来,虽然我国在深海技术上已经取得了较大进展,但是相对于传统海洋强国仍有诸多不足。尤其是随着我国“区域”获取能力与活动范围逐步提升,对尖端深海技术的需求愈发强烈,缩短与海洋强国之间的差距已迫在眉睫。因此,良性的技术转让对实现我国深海技术的发展有重要意义。

当然,技术转让并非要求有技术优势的缔约国无偿转让技术,深海技术招标投标活动须遵循诚实信用原则,确保深海技术规范转让、公平合理,在共同协商的基础之上实现技术转让的商业化。问题在于,不少尖端技术实际上都掌握在小部分发达国家的手中。以“区域”基因资源为例,欧盟、日本、挪威、瑞士和美国占据了全球有关“区域”基因资源开发专利申请的90%,而美日德三国更是占据其中的七成左右。这些技术的持有人不仅可能滥用知识产权的保护,且可能据守其交易之优势地位进行交易垄断、独享深海技术等行为。这就与《公约》力图构建海洋新秩序,避免海洋强国霸占海洋,实现“区域”利益惠益共享的目标截然相反。两者在“区域”内并存适用就必然会产生矛盾。因此,有必要以制度手段缓解这种矛盾局面。具体而言:

第一,提升技术转让的有效性。技术转让的有效性取决于技术转让和技术许可条件的限度,也即技术转让的底线。先进的“区域”技术通常涉及国家机密,所以明确技术转让和技术许可条件的限度,是进行长期技术转让的先决条件。为了确保此种限度尽可能的公平公正,可由国际海底管理局设立专门的工作组(包括承包者、担保国和利益第三方),对“区域”技术转让和许可的基本条件、技术转让的定价机制等内容进行商议。不仅如此,鉴于“区域”技术转让和知识产权保护主要由各国国内法调整,所以可充分利用各国知识产权法或专利法中的强制许可制度。由国际海底管理局联合世界贸易组织、世界知识产权组织等国际组织,敦促缔约国在《与贸易有关的知识产权协定》(TRIPS)框架下完善国内法上强制许可实施的规范。以技术转让和技术许可条件的限度为基础,以有差别的保护为区分,以强制许可为屏障。

第二,增强联合企业中技术转让的可操作性。按照现有国际海底管理局的制度安排,联合企业已呈替代保留区之势。因此,重新平衡联合企业中发达国家和发展中国家的利益,将对后者参与“区域”活动有着重要影响。其中的关键在于,在联合企业的制度安排中设置技术转让的义务。需注意的是,这一义务应当是可商议而非强制的,即有意与企业部设立联合企业的国家和实体可以与企业部商议达成技术转让的具体条件。相应的内容大体可分为以下几个点:一是应当确保企业部和发展中国家直接参与联合企业的运作,此为实现技术转让的前提;二是应当明确技术优势方在联合企业中应承担的技术转让的最低责任和义务,这是实现技术转让的保障;三是在联合企业的协议中,可明确以适当的方式激励技术优势方开展技术合作、技术转让和技术许可等活动。

第三,促进“区域”研究中国际合作的可行性。“授人以鱼不如授人以渔。”技术转让并非一劳永逸,最可行的方式始终是从根本上加强发展中国家的海洋科学技术能力,提升海洋技术的研发水平。这种“区域”整体研究能力的提升,需要以大规模的国际合作为根基。但通常,涉及“区域”研究的国际合作宣示意义浓厚,实际的可行性并不充足。因此,有必要改变这一局面。具体来说:首先,“区域”研究中的国际合作应有更广阔的视野。虽然“区域”研究中的国际合作仍是以“区域”为核心内容,但应当从“大海洋”的概念出发,围绕海洋科学、海洋工程、海洋经济和海洋考古等内容展开。其中的原因在于“区域”的研究并非孤立,而是依托于整个大海洋学科之上。提升大海洋学科的研究能力和研究水平,是“区域”研究的基础,将对“区域”研究起到非常重要的推动作用。其次,充分发挥国际海底管理局、联合国贸易和发展委员会以及国际海事组织等的效用,由其牵头,不仅从国家层面,更要从民间层面开展多层次的国际合作。例如,在各国的民间层面展开“区域”知识的宣讲,促进大学间相关学者和学生的交流、访问。最后,在具体的“区域”国际合作事务中,可以以探矿活动为重心展开具体的合作与援助工作。探矿环节更加接近于海洋科学研究的性质,不易产生利益纠纷。以此为切入点强化“区域”研究中的国际合作,相对于技术转让等敏感内容更具可行性。

需要注意的是,一方面,凭借制度的手段确实可以有效地预防技术垄断,促进市场的公平竞争,提高技术的转让效率。另一方面,当我国实现技术升级之后,也需要同样秉持开放的态度,对其他技术相对落后的国家实现平等对价下的技术转让。这也是我国坚持贯彻“人类共同继承财产”原则的应有之义。

02构建区域制度中的引领国地位

不少学者都认为,在“区域”制度中我国应当构建引领国的地位。笔者赞成这一观点。美国加入《公约》并参与到国际海底管理局的各项事务中,可以想见会对我国的引领国地位造成冲击。这是美国追求“区域”话语权的必然结果。如何维持我国在“区域”中的引领国地位,与各国合作共赢,成为重要议题。此处的发力点可以聚焦在以下三个方面:

第一,技术的引领。技术的引领是指我国在“区域”勘探开发技术上为其他相对落后的国家提供必要的便利和相应的指导。我国在实现引领国的技术引领时,应当将技术指导和人才培养放在首位,努力促进其他相对落后国家的技术能力的提升,以实现其自主研发为核心要务。我国也可以与其他技术优势国家合作,采取大学之间访学交流等灵活且相对非正式的形式提供技术的支撑。

第二,资金的引领。资金的引领是指我国为其他发展中国家进入“区域”进行勘探和开发活动提供物质上的支持。多年来,中国作为发展中国家,一直持续向国际海底管理局的自愿信托基金捐款。中国常驻国际海底管理局代表田琦大使亦表示,“今后,中方将继续向国际海底管理局有关基金或项目捐款,支持国际海底事业稳步发展。”

第三,规则的引领。规则的引领是指我国应坚持并落实“人类共同继承财产”原则,积极参与“区域”规则的制定。在美国尚未形成明确路线之前,我们需要加快对“区域”相关法律政策的研究,特别是对近年来国际海底管理局已经出台和即将出台的规章进行仔细研究。积极主动地在相关问题上发声,在追求合作共赢的同时,也要把握住国家利益的底线,为将来的海洋大国在“区域”问题上的博弈,早做筹谋。

文章来源:节选自《论美国国际海底区域政策的演进逻辑、走向及启示》,原刊于《太平洋学报》2020年11期

作者:张梓太,复旦大学法学院教授;程飞鸿,复旦大学法学院博士