冯旭文等:国际海底区域环境标准的现状及对策研究

时间:2021-04-16浏览:10

国际海底区域(下称“区域”)是指国家管辖范围之外的海床、洋底及其底土。根据《联合国海洋法公约》(下称《公约》),“区域”及其资源是人类的共同继承财产。当前,在“区域”内发现的资源主要为多金属结核、富钴结壳和多金属硫化物,依据《公约》设立的国际海底管理局(ISA,下称“海管局”)代表全人类对上述资源行使管辖权,以公平公正的经济考量开发“区域”内的矿产资源,保护海洋环境免受资源开发所产生的“有害影响”,促进海洋研究以及发展中国家的相关能力建设。国际海底活动最早可追溯到上世纪60年代,其工作重心已从开始的勘探阶段向当前的勘探与开发准备期过渡。2018年海管局第24届理事会讨论了一份涉及海底矿产资源勘查、勘探、开发和环境等多方面的“采矿法典”——《“区域”内矿物资源开发规章草案》(下称《开发规章草案》),并提交各成员及国际社会讨论。该规章草案是关于“区域”活动最重要的文件,在之后的成员国及其他利益相关者发表的评论意见中,一致认为实施《开发规章草案》需要“标准”(Standards)和“准则”(Guidelines)的支撑“标准”与“准则”十分重要,是法律框架组成部分,而开展海底采矿所引起的潜在环境影响的标准和准则需优先制定,以实现区域内海底资源的经济、社会和环境等方面的可持续开发。

一 海管局关于“区域”标准的逻辑

1.“标准”和“准则”的内涵及其法律地位

海管局称谓的“标准”和“准则”两个用语应在《开发规章草案》的框架下理解,它们有别于国际标准体系中如国际标准化组织(ISO)关于标准一词的常见用法。海管局的“标准”具有强制性,可能包括流程或一个或多个阈值(例如:早期预警阈值、环境和性能阈值),对成员国、承包商和海管局具有约束力,必须由海管局理事会核准;而“准则”具有建议性,确定了实现《采矿法》的推荐途径。它们不需要理事会的批准,但必须向理事会报告,虽然“准则”不是强制性的,但矿区承包商如果遵守其内容或建议,可作为遵守海管理规章的一个指示性因素。“标准”和“准则”在时间和空间上彼此补充,有助于行业良好做法的形成和最佳做法的发展。

2.“标准”和“准则”的分类

海管局在考虑“标准”时,将其分为流程标准和绩效标准。流程标准一般理解为:代表了对特定问题的共识,体现了约定的做法或程序的标准化。流程标准是由众多标准制定组织发展起来的,包括行业、国家、区域和全球层面按主题或就具体行业问题制定的。其中最为突出的是国际标准化组织制定的标准。“区域”环境管理系统是典型的流程标准,用于协助落实环境政策,改善环境绩效;绩效标准针对海管局特有的情况,按适当的评估框架确定,达到绩效标准是矿区承包者绩效总体计量的关键内容。鉴于海管局青睐基于成果或结果的监管,绩效标准至关重要。绩效标准中最明显的一类是环境绩效标准,包括特定环境影响的定量环境阈值点和触发点。制定恰当的绩效标准,明确承包者必须交付什么,但又让承包者灵活掌握如何达到的路径和方法,将会鼓励创新,促进“区域”内活动最佳做法的形成。流程标准的贯彻可为绩效标准的实施提供支撑。海管局发布的“准则”包括技术和行政准则,准则就流程和实务提供指导。流程准则内含关于诸如办理申请手续或满足年报要求的指导,实务准则推荐采用的办理方式(例如报送测深数据所使用的格式),促使环境和安全管理条例、工具、规程得到理解和遵守,帮助推广最佳做法。

3.“标准”和“准则”制定的方法和流程

制定“标准”和“准则”时应采用基于成果的方法,以明确的目标、目的和结果为导向,包括在适当的时候采用规范的过程、程序要求或阈值来达到监管的要求。基于成果的方法规定了严格的、具有契约约束力的成果,同时提供了在取得这些成果的过程和方法的灵活性,鼓励技术的不断改进和创新。在制定“标准”和“准则”流程方面,海管局可以自行制定,同时也可以直接采用或部分采用(转化)国际标准化组织或其他国际组织已有的相关标准。

海管局自行制定“标准”和“准则”的流程

海管局法律和技术委员会(下称“法技委”)承担制定“标准”和“准则”的工作。第一步先编写一份指导如何制定技术标准和准则的手册。在此过程中,应当立足于现有的最佳实践,体现指导原则,例如:包容性、透明度、有效性和相关性、持续改进等;具体某一专题“标准”和“准则”的制定由法技委委托一个技术工作组开展,工作组的人员来自法律和科学领域,“标准”和“准则”的内容需充分考虑包括承包者在内的利益相关方和组织的意见;工作组将在海管局届会之间发送函件或召开会议,并向法技委介绍最新进展。法技委一旦商定最后案文,将相关文件提交理事会审查。

其他平行进程

除了在海管局的主持下直接启动的进程,还可能会有一些由行业、国际标准化组织、船级社、区域和国家机构平行开展的标准制定工作,以及协同国际海事组织IMO等其他相关组织就海上作业安全、人员生命保护,包括船上加工、导航、海上安全、搜救规程等制定的补充标准。海管局秘书处正与国际标准化组织ISO联系,争取两者之间正式建立联系,就标准特别是与海洋环境有关的标准开展合作。

4.“标准”和“准则”制定的阶段和优先领域

“标准”和“准则”的编制分为3个阶段:阶段1:需要在《开发规章草案》通过时(预计在2020年7月)准备就绪的“标准”和“准则”;阶段2:需要在收到和审议开发工作计划申请前通过的“标准”和“准则”;阶段3:需要在“区域”商业采矿活动前通过的“标准”和“准则”。目前,海管局法技委已列出了各阶段分配的“标准”和“准则”清单,按主题列举了认为关键(优先级)、应与规章草案并行制定的“标准”和“准则”,同时明确重点放在“准则”的制定上。法技委提出的第1阶段应制定的6项准则中3项与环境有关,其他的还包括与安全及风险相关的准则,分别为:(1)编写和评估开发工作计划核准申请书的准则;(2)环境影响评估和编写环境影响报告的准则;(3)制定环境管理和监测计划的准则;(4)制定和应用环境管理系统的准则;(5)危害识别和风险评估工具和技术的准则;(6)采矿支持船只安全管理和操作的准则。法技委提出的同时启动制定的另外3项准则为:(1)环境履约保证金形式和计算的准则;(2)环境基线数据收集预期范围和标准的准则;(3)制定和执行应急和应变计划的准则。同时认为,基于《开发规章草案》的先后顺序和勘探许可证的到期时间,最初应制定多金属结核开采的环境标准和准则。

“区域”环境调查的内容及国内外深海环境标准现状

1.区域环境调查的内容

根据海管局制定的“区域”内3个资源探矿和勘探规章及相关环境指南的规定,在环境保护方面,应遵循“最佳环境做法”“风险预防原则”等原则,在“区域”开展勘探和开发的工作计划必须包含环境研究与评估,矿区承包者有收集环境基线数据、留出影响参照区和保全留参照区、开展勘探和开采环境影响评估、提交环境管理计划等义务。按学科专业分类,国际海底资源环境调查可细化为物理海洋学、海洋地质学、化学海洋学、生物群落、生物扰动、沉积通量、沉积物群落耗氧量和食物网结构等八大类环境调查的项目。

2.国内深海环境标准现状

作为《公约》缔约国和国际海底区域开发先驱投资国,中国在国际海底区域资源的勘探与开发方面开展了大量工作,并取得显著成就,截至2019年底在三大洋拥有3种矿产资源共计5个专属勘探区,是目前世界上在“区域”内拥有矿区最多的国家。在积极申请矿区,合理行使人类共同继承财产原则下的权利的同时,中国尽最大努力开展“区域”内环境调查与评价,始终履行“区域”相关环境保护法律法规规定的义务。

我国上世纪90年代起在各个勘探合同区及邻近海域为进行环境影响评价持续开展了深海环境观测与基础研究,采用的技术与方法主要是依据GB/T 12763《海洋调查规范》系列标准,另外还发布了2项针对国际海底区域适用的环境标准:GB/T20259-2006《大洋多金属结核化学分析方法》,GB/T 20260-2006《海底沉积物化学分析方法》。

为能顾及到深海大洋特殊的环境特征,例如:寡营养、生物个体普通偏小、丰度(或浓度)低等特点,针对不同国家和国际组织环境影响实验结果不尽一致甚至互相矛盾的问题,依据海管局三大矿产资源探矿和勘探规章关于开展环境研究与评估的要求,中国大洋协会于1996年制定了“基线及其自然变化(NaVaBa)”计划,并分别于1997年和1998年颁布了《大洋环境基线调查技术规程》外业试行稿和内业试行稿。NaVaBa计划初步查明了我国多金属结核合同区环境基线,证实了上层和深海底层环境都存在着年间变化现象,区别了自然变化和非自然扰动对海洋生态系统的影响,提供了潜在深海采矿的环境影响程度评判的关键参数,为制定有关深海环境保护法规和标准提供科学依据,计划及其取得的成果得到国际社会的广泛赞同。

经过20多年来大洋环境调查的实践积累,《大洋环境基线调查技术规程》得以不断补充修改完善,目前由自然资源部第二海洋研究所牵头正在制定《国际海底区域环境调查技术规范》系列国家标准,包括总则、海洋化学调查、海洋生物调查(含沉积物群落耗氧量、水层和底层生境的食物网结构)、海洋地质调查(含沉积通量和生物扰动)。该系列标准涵盖了海管局提出的八大类环境调查项目的要求,使我国大洋环境调查技术与方法与国际接轨,为切实履行我国作为国际海底区域承包者的环境义务和忠实全面贯彻《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》提供技术保障。

3.国际深海环境标准现状

环境类标准是国际矿业标准类型和内容较多的标准,主要包括环境影响评价标准、环境管理标准、环境恢复标准和环境基线标准4个方面。其中环境基线标准,主要体现在深海领域上的需求,目前还在提议或制定阶段,其他3类标准主要针对陆地采矿的需求制定,已形成较为完整的标准体系并广泛应用于采矿行业。

国际标准化组织ISO所属的技术委员会,与环境技术、环境管理和环境影响评估相关的主要有ISO/TC 207环境管理,ISO/TC 147水质,ISO/TC 8船舶与海洋等。ISO/TC 207/SC 4制定了环境绩效评估的标准——ISO 14031:2013环境管理—环境绩效评估指南(Environmental management-Environmental performance evaluation guidelines);ISO/TC 147制定了系列水质、沉积物和生物样品的采样、保存、处理标准,以及叶绿素a等生化参数的测定、生物降解等标准,其中与海洋环境相关的有11项,多数为英国、德国等欧洲国家制定。欧洲标准化委员会制定了5项与海洋环境相关的水质标准,内容包括水生环境的生物和生态评价、环境数据的收集的可视化海底调查等,在欧盟的成员国使用。

ISO/TC 8/SC 13国际标准化组织船舶与海洋技术委员会海洋技术分技术委员会成立于2014年,是ISO唯一全面从事海洋技术标准制定的(分)技术委员会。自然资源部第二海洋研究所承担秘书处工作,所长李家彪院士为首届主席。其工作范围为:为海洋及其相关海域的观测、开发和保护提供标准,包括测试方法、实施办法、设计、装备的建造和流通、系统、基础设施和技术等方面。

截至2019年12月底,ISO/TC 8/SC 13拥有12个参与成员国(P-成员国)和7个观察成员国(O-成员国),成立了“潜水器”“海洋水文气象观测仪器与测试技术”“海水淡化”和“海洋环境影响评估”4个工作组。分委会已有13项国际标准提案通过ISO立项投票,其中2项由我国主导提出的潜水器国际标准已正式出版。“海洋环境影响评估”工作组在研的标准有6项,其中中国2项,日本4项,内容涉及沉积物间隙生物调查、海洋环境影响评价、深海环境长期原位成像测量、小型底栖动物群落观测、采矿作业中的地表水检测、国际海底区域海洋生物调查技术规范等,这些标准都可直接用于国际海底区域环境基线调查、海洋环境影响的评估和评价等。

三 参与“区域”环境标准制定的思考与建议

国际海底资源的勘探、开发和利用等活动对海洋环境造成的影响受到国际社会的广泛关注,自1982年《公约》通过以来,各成员国都认为要防止在深海海底区域勘探和开采过程中造成海洋环境污染,开展环境保护。海管局在制定勘探和开发规章时也是优先考虑环境,为此,自1999年开始陆续出台了环境影响评估、环境数据与信息指南等指导性的文件[6,7,8,9,10]。同时作为支撑开发规章的“标准”与“指南”的制定也日显重要和紧迫,2019年海管局召开两次会议专题研讨“标准”和“准则”,提出了优先顺序的清单和时间表,强调应当尽快着手制定环境绩效标准:包括采矿排放标准(深度、回水位置和水质);羽流引起的再沉积以及关于厚度和采矿活动间距的标准;针对水柱中羽流形成的悬浮颗粒作出的限制(水质以及采矿羽流对海洋环境的影响可以忽略不计的点位);噪声和振动标准;照明标准等[1,2]。

中国是国际海底管理局理事会的主要成员,也是矿区的承包者和担保国,应以积极的姿态,主动响应并参与“区域”环境标准与准则工作,提出中国的方案,争取更多的话语权。具体建议包括下以几点。

1.将我国相关成果转化为海管局的“标准”和“准则”

由中国大洋协会推荐国内相关技术专家成为海管局“标准”和“准则”制定技术小组的成员(专家),将我国30多年大洋资源勘查和环境调查的技术、经验和国家标准等成果总结筛选,转化为海管局所需的“标准”和“准则”,例如:将目前正在制定的《国际海底区域环境调查技术规范》系列国家标准、《海洋调查规范》系列国家标准中与环境相关的内容,提交给海管局法技委,成立技术小组,联合其他成员国的专家,协商一致开展标准和准则的制定,支撑和保障包括《开发规章草案》在内的各项法规制度的实施,同时提升我国在全球治理中的能力和作用。

目前可优先考虑建设性参与或者部分主导以下“标准”和“准则”的制定:环境基线数据采集、海底生境和资源调查、生物多样性评估、关键环境指标选取技术、环境阈值和指标评估方法、危险识别和风险评估工具和技术、环境管理体系、环境监测技术等。

2.充分利用ISO/TC 8/SC 13平台,合作开展ISA“标准”和“准则”的制定

海管局认为,其“标准”和“准则”的制定可参考由有关主管标准制定机构和组织制定的“国际标准”。因此,我们要充分发挥我国承担ISO/TC 8/SC 13秘书处和我国科学家为该委员会主席的优势,鼓励海管局早日申请成为ISO/TC 8的联络组织(Liaison),就标准特别是与深海环境影响评估、调查等标准开展合作。

一是积极推动ISA直接采用ISO现有的或即将出版的与之相关的标准,如:安全、风险、污染、资源分类、资源开发可行性研究、环境影响评价等,将ISO标准转化为ISA的“标准”和“准则”;二是参照国际海事组织IMO与ISO/TC 8关于标准的合作机制与模式,全面开展ISO/TC 8/SC 13与ISA在标准方面的合作。对于非海管局自行制定的环境技术、管理和数据等方面的“标准”和“准则”,可由ISA提出需求,交由ISO/TC 8/SC 13按ISO的程序制定,在制定的整个过程中ISA法技委指派专家全面参与,以便标准的内容能全面满足海管局的要求。与此同时ISO/TC 8/SC13派出专家或代表参加海管局召开的各类与标准相关的会议,以便能及时了解和掌握海管局对标准的需求,并有效组织开展相关标准的制定。

《联合国海洋法公约》指出,为了防止、减少和控制人类活动对海洋环境的污染,应按要求制定国际规则、规章和程序。目前国际海底管理局正在制定《“区域”内矿物资源开发规章草案》,用于指导国际海底矿产资源开发活动,其中就明确了“标准”和“准则”的制定要求。2019年国际海底管理局等组织召开专题研讨会,明确了“标准”和“准则”的内涵及其法律地位,探讨了制定方法和流程,并将环境影响评估、环境管理和监测、环境基线数据收集、环境履约保证金形式和计算等“准则”作为近期优先制定的标准。未来环境“标准”和“准则”的制定和定期审查将成为国际海底管理局的重点考虑和优先事项。

中国是目前世界上拥有海底矿区最多、面积最大、资源类型最全的国家,应主动响应并积极参与到“区域”环境标准与准则的制定工作中,将我国在深海大洋环境调查与研究取得的成果、现有的和正制定的中国标准转化为国际标准,支撑“区域”勘探和开发规章的各项要求和规定;同时充分发挥我国承担ISO/TC 8/SC 13秘书处和我国科学家为该委员会主席的优势,与国际海底管理局全面合作,共同开展国际海底区域环境标准的制定。

文章来源:原刊于《标准科学》202004

作者:冯旭文,自然资源部第二海洋研究所研究员;马乐天,自然资源部第二海洋研究所、自然资源部海底科学重点实验室助理研究员;倪建宇,自然资源部第二海洋研究所、自然资源部海底科学重点实验室研究人员;宋成兵,中国大洋协会研究人员;吕小飞,自然资源部第二海洋研究所研究人员;周鹏,自然资源部第二海洋研究所、自然资源部海洋生态系统动力学重点实验室研究人员;李怀明,自然资源部第二海洋研究所、自然资源部海底科学重点实验室研究人员。