郑凡:新冠肺炎疫情对南极视察制度的冲击

时间:2022-05-16浏览:10

自新冠肺炎疫情蔓延以来,南极条约协商国普遍对其南极科考站采取了严格的防疫措施。美国为防止新冠病毒传入其南极科考站,自2020年4月便要求对前往南极的科考队成员采取检测与隔离措施。智利贝尔纳多·奥伊金斯·里克尔梅基地疫情爆发后,美国南极科考主管部门美国国家科学基金会称:“美国科考站将继续坚持不交换人员或接受游客。”但是,此类杜绝人员交换、往来的疫情防控措施与南极条约体系下的义务存在潜在冲突,特别是与《南极条约》第7条以及《关于环境保护的南极条约议定书》(简称《环保议定书》)第14条下的视察制度存在冲突。

一、《南极条约》下视察制度的设计与实践

《南极条约》在冻结领土声索的同时也就排除了由领土主权派生出的属地管辖,如何确保条约所设立的和平利用、非军事化、无核化等原则和宗旨得到遵守成为了一个关键问题。《南极条约》随即确立了以属人管辖为原则、视察制度为补充的条约实施制度。

《南极条约》第7条设立的视察制度规定,南极条约协商国有权指派观察员,观察员有“完全的自由在任何时间进入南极的任何一个或一切地区”进行视察活动,包括所有工作站、设施和设备,以及在南极停靠的船只和飞机。观察员作出的报告应提交南极条约协商会议上的各缔约方代表。南极条约缔约国还有权“于任何时间在南极的任何或所有地区进行空中视察”。有学者指出,《南极条约》谈判过程揭示出,视察制度的目的有二:一是保障条约非军事化与无核化的原则得到遵守,二是保障第3条中所规定的交换南极科考信息的义务得到履行。《南极条约》第8条进一步明确了依据第7条视察制度指派的观察员与依据第3条进行交换的科学人员以及这些人员的随从人员,只受其所属缔约方的属人管辖,由此也进一步“破除”了缔约方基于科考站等实际存在而主张或实施属地管辖的可能性。在《南极条约》生效后,视察制度在多个方面有了进一步的发展。

第一,《环保议定书》第14条承袭并发展了《南极条约》第7条所设立的视察制度。《环保议定书》对视察制度的发展,首先在于促使其性质发生变化,从起初借鉴国际核军备控制条约,旨在落实《南极条约》中非军事化与无核化条款的实施制度,向南极条约体系下的遵约评估制度转变,视察的目标扩大到促进南极条约体系下的环境保护规范与措施得到遵守。其次,《环保议定书》第14条为视察程序作了增补,具体包括:补充实施方式——除南极条约协商国单独或联合指派观察员实施视察外,还可以通过南极条约协商会议上指派观察员的方式实施视察;改进视察报告提交、评议与公开的程序——视察报告应首先提交视察所涉的缔约国,在所涉缔约国得到机会进行评论后,报告及对报告的评论应递送所有缔约国和环境保护委员会,并经南极条约协商会议审议后公开。在《环保议定书》生效后,《南极条约》下的视察与《环保议定书》下的视察二者已整合,实践中一并进行。1995年南极条约协商会议通过了关于“南极视察清单”(Antarctic inspection checklists)的决议,对南极科考站等设施、船舶、废弃站点等对象的视察活动有了相对标准化的框架。

第二,视察实践覆盖非政府活动。《南极条约》未对旅游等非政府活动作出明确规定,在此后的发展中,南极商业旅游规模不断攀升,对南极生态环境的影响以及随之而来的法律问题受到普遍关注。对南极商业旅游的视察主要通过两种方式进行:一是在对南极条约协商国科考站点的视察中涵盖相关信息,针对南极科考站的“视察清单”第21项为“游客与非政府活动”,具体包括游客的数量、相关管理办法以及旅游造成的环境影响等;二是对旅游船的视察,依据《南极条约》第7条的规定,视察可直接适用于缔约国的船只,对于缔约国包租的船只则需经船长明确同意后实施视察。

第三,出现了由非缔约方实施的“评论访问”(review visits)。绿色和平等国际环境组织效仿视察制度,组织实施了大量非正式的“评论访问”。这些活动所提供的信息与正式视察形成参照,并且覆盖面更广,涉及许多从未被视察的场所与设施,因此也受到南极条约协商会议的重视。

二、疫情防控措施与南极视察制度间的冲突

新冠肺炎疫情实际已对视察制度造成程序性影响。美国于2020年2月7日至10日对意大利马里奥·祖凯利站(Mario Zucchelli Station)、韩国张保皋站(Jang Bogo Station)以及中国在建南极罗斯海科考站实施视察。澳大利亚于2020年1月5日至2月2日对韩国张保皋站、中国在建南极罗斯海科考站、德国冈瓦纳站(Gondwana Station)、中国泰山站、俄罗斯青年站(Molodezhnaya Station)以及白俄罗斯山夜站(Mountain Evening Station)进行视察。美国与澳大利亚官方分别于2020年2月12日与2020年3月14日特别论及视察报告将呈交拟于2020年5月召开的南极条约协商会议。但在第43次南极条约协商会议因疫情原因延期一年,且未开展实质性在线会商工作的情况下,美国与澳大利亚未遵守《环保议定书》第14条第4款所规定的视察报告应“由下届南极条约协商会议予以审议并于其后公开”的程序,分别于2020年5月与9月在其政府网站发布了本次视察的“报告”。

上述美国与澳大利亚于2020年实施的视察活动本身未受到新冠肺炎疫情的影响。但在新冠肺炎疫情大流行后,鉴于南极科考站医疗条件欠缺、南极气候条件致使人体免疫力下降的客观条件,各国普遍就南极科考站与科考活动采取了严格的疫情防控措施,如自2020年3月,“根据疫情防控要求,长城站禁止所有旅游团队登岛访问,同时禁止外来车辆及人员进入站区”。由此产生的国家防疫措施与南极视察制度间的潜在冲突有以下表现形式。

第一,若是因防疫政策要求,南极条约协商国拒绝接受对科考站或船舶的现场视察,将引发争端。不同于《养护公约》下的《检查制度文本》对渔船或科考船拒绝登临检查后的处置程序有明确规定,《南极条约》与《环保议定书》均未对拒绝接受检查的情况作出明确规定。因此,拒绝视察将构成被视察国与指派国之间就“条约解释或执行”产生的争端,需进入《南极条约》第11条与《环保议定书》第18条规定的争端解决程序。

第二,即便被视察国接受对科考站或船舶的现场视察,视察制度的内在模糊与不完善之处也会被防疫需求放大,进而引发分歧甚至争端。首先,视察制度是否存在“预先通知”程序?从规范的角度来看,视察制度中未规定对于具体视察活动的预先通知程序,《南极条约》第7条第2款明确规定观察员“有完全的自由在任何时间”进行视察。但在实践中,为便利视察的开展,普遍会向视察所涉科考站作提前通知,但提前的期限并不统一。如美国在2020年的视察中,于2月6日经“雪龙”号通知中国在建的南极罗斯海科考站并于2月7日实施空中视察、2月9日实施现场视察,对韩国张保皋站的视察则提前约20小时经电子邮件通知。在各国普遍适用的防疫措施中,均对病毒检测等健康检查措施有时间期限要求,且个人健康状况等相关信息应提前申报,这显然与视察制度存在一定冲突。其次,实施视察的观察员人数及其随从人员没有限制。执行视察活动的人数问题在谈判阶段就被提出,但《南极条约》与《环保议定书》均未予以明确,并且关于《南极条约》第8条所论及的随从人员也无进一步的细则。各国的疫情防控措施普遍会对“聚集性活动”的规模作一定要求,这可能会与视察制度存在冲突。

第三,观察员指派国与视察所涉的南极条约协商国在个人防疫措施与标准上的不同,造成视察不能按照“视察清单”完整实施。首先,《南极条约》第8条第1款明确规定了观察员及其随从人员“在南极洲时行使其职能的一切行为或不行为,只服从其作为国民所属的缔约国的管辖”,因此,视察所涉的南极条约协商国不能对观察员及其随从人员在个人防疫措施上作出有约束力的要求。其次,当双方个人防疫措施与标准不一致时(如是否佩戴口罩、保持怎样的距离等),视察所必须的问询交流难以开展。如前所述,在《环保议定书》生效后,视察所涉的对象向环保措施以及非政府活动扩展。因此在开展具体视察活动时,除实地观察外,还需与科考站人员进行当面问询。若视察报告将因防疫措施不一致而问询难以开展的情况认定为被视察国未尽“充分合作”义务(《环保议定书》第14条第3款),被视察国则可依据《环保议定书》第14条第4款进行“评论”,进而形成“各执一词”的局面,甚至引发争端。虽然视察报告应“由下届南极条约协商会议予以审议”,但该审议因并无明确的程序及相应的法律效力,而更多停留在外交层面。


文章来源:节选自《新冠肺炎疫情对南极条约体系实施与遵约制度的挑战及其应对》,原刊于《中国海商法研究》2022年第1期

作者:郑凡,四川大学中国西部边疆安全与发展协同创新中心副研究员