王婉潞等:南极条约协商会议机制的组织结构及其变化

时间:2022-05-18浏览:10

南极治理60年的历史显示,以1991年为时间节点,南极协商会议机制的发展可分为前后两个阶段。联合国对南极条约体系的冲击是协商会议机制变化的触发事件。

20世纪80年代,第三世界国家试图以联合国为核心的全球性机制替代南极条约体系,协商国小团体秘密治理的方式饱受诟病。为增强南极条约体系的合法性,协商国不得不放弃带有浓厚俱乐部性质的秘密协商与决策方式,对协商会议机制做出一系列调整。协商国的机制调整始于20世纪80年代中后期,成形于20世纪90年代。之所以将时间节点确定在1991年,原因有两个:一是1991年协商国推出《南极条约环境保护议定书》(以下简称《议定书》),这成为南极条约体系的里程碑,来自联合国的压力骤减;二是根据《议定书》第11条,协商国设立“环境保护委员会”(Committee for Environmental Protection)作为协商会议的咨询机构,这是协商会议机制大调整的开端。

1961至1991年协商会议机制的组织机构

根据历届协商会议《最终报告》记录的协商会议实践,以及参考早期参会人员所著文献,早期(1961—1991年)协商会议机制的组织结构包括两大部分,即预备会议(preparatory meeting)和协商会议。其中,预备会议在协商会议召开之前举办,目的是为即将到来的协商会议做准备;协商会议分为大会秘书处9、全会会议、工作组(Working Group)会议以及非正式协商。这一阶段的协商会议组织结构如下图所示。

预备会议

在20世纪40—50年代,南极领土主权问题难以解决,美国发起的多项制度倡议均告失败。1957—1958年,科学家召开“国际地球物理年”(International Geophysical Year)活动,在该活动中,科学家达成“搁置主权争端,共同科研合作”的君子协定,为签订相关条约带来希望。为了准备国际地球物理年与制定《南极条约》,相关国家多次召开预备会议进行准备工作。国际地球物理年的预备会议自1955年7月启动,制定《南极条约》的预备会议自1958年5月启动,前后共举行60次。这种为正式会议召开预备会议的传统被南极条约协商会议继承。以1960—1970年为例,在1961年第1届协商会议召开之前,12个原始缔约国在华盛顿进行了多场讨论;在1964年第3届协商会议之前,历时一年多、召开了10次预备会议;在1966年第4届协商会议前,召开长达一个月的预备会议;在1968年第5届协商会议前,召开5次预备会议;1970年第6届协商会议前,同样召开了一系列预备会议。

图1 1961—1991年协商会议机制的组织结构图

协商国如此倚重预备会议的原因在于,在预备会议上,各国明确表达底线,清晰掌握他国立场,经由利益交换与讨价还价之后取得共识。这些共识包括:制定当届协商会议议程、达成各议题的初步讨论结论、制定相关建议草案。由于预备会议已完成协商会议的大部分工作,协商会议的不确定性被大幅降低,决策更容易达成。同时,预备会议可以为协商会议节省大量时间。由于议题已在预备会议上充分讨论,在协商会议上,协商国只需简单介绍便可开始实质性的讨论。预备会议通常有两种类型:常规预备会议和特别预备会议。常规预备会议是在协商会议之前召开的预备会议,将确定哪些议题可以在协商会议上讨论,并且就这些议题展开实质性的讨论,给出相应的建议。由于协商会议的开会时间大约在两周左右,用两周的时间来确定南极事务中哪些议题是重要的、应该采取哪些措施、给出哪些建议,时间相当紧迫。为此,在协商会议召开之前,常规预备会议预先对这些问题进行讨论。另外,早期会议成果直接来源于各缔约国及作为观察员的国际组织提交的文件。早期文件分为“工作文件”(Working Paper)和“信息文件”(Information Paper),这两类文件为会议讨论提供参考。因此,在预备会议上确定议题后,协商国可以后续展开研究并制作工作文件,以便在协商会议上展开更加深入的讨论。经由常规预备会议讨论而确定的议题以及达成的建议,通常在协商会议上稍加讨论后便直接运用。特别预备会议(special preparatory meeting)是为了解决专门议题而举办。例如,为准备1977年第9届协商会议,法国提议于1976年6月在巴黎召开一场特别预备会议,会议的主题是《南极资源———矿产开发与勘探问题》。预备会议具有极强的秘密性,所有预备会议由协商国秘密举办。至今为止,历届协商会议《最终报告》全部公开,但是在“南极条约秘书处”网站上依然没有预备会议的文件,只能通过《最终报告》、工作文件以及各国在协商会议上的闭幕辞中的只言片语来隐约探得预备会议的主题与讨论内容。1991年第16届协商会议决定取消预备会议,预备会议完全退出南极治理的舞台。

协商会议

早期协商会议通常采取如下步骤:确定当届会议的讨论议程,设置临时工作组,各工作组进行讨论、就某一议题提出建议草案,工作组向协商会议进行汇报,建议草案取得全体协商国一致同意后,正式出台为“建议”(1995年前)或“措施”(1995年后)。在协商会议运行早期,全会会议是协商会议中最为正式的会议。协商会议中的所有议题都首先在全会会议上进行讨论,然后再决定接下来是否继续由工作组讨论。工作组会议由专家参加,协商国代表凭兴趣出席。在工作组会议上,代表们的交流更加直接,逐字逐句审核提议,最终形成建议草案。在早期工作组会议上,介绍十分简短,代表们无需发言解释自身观点,只需要回答“是”或“否”即可。如果无法达成一致,即停止会议,代表们转而在私下进行非正式协商。

协商会议的决策制定方式是“协商一致”。经过协商国协商一致出台的实质性决定一开始被称为“建议”(Recommendation)。从1995年第19届协商会议开始,实质性决定不再称为“建议”,而是将其细化,分为“措施”(Measure)、“决议”(Resolution)和“决定”(Decision)。其中,“措施”保留了原来“建议”的主要功能。“措施”是指“包含具有法律效力条款”的法律文本,经由协商会议的代表通过协商一致后通过。在通过后,由会议代表向本国政府提出建议,待所有协商国政府全部批准或同意后方可生效。对于生效后的“措施”,各缔约国政府均有遵守及执行的义务。“决议”是指具有倡导性质的文本(Hortatory Text),而“决定”的事项范围限定在协商会议内部的组织性事务。

1961至1991年间协商会议具有会议规模较小、封闭决策、参会人员相互熟悉等小团体“俱乐部”的特征。协商国选择“俱乐部”式的垄断治理,最主要的原因是力图避免所谓的南极事务国际化。在《南极条约》冻结南极领土主权后,避免南极事务国际化成为南极领土主权声索国的首要战略选择,他们担心一旦国际社会大规模涌入南极,将会冲淡自己对南极领土主权的声索。不过,从20世纪70年代中期开始,南极资源受到国际社会广泛关注,这种关注在20世纪80年代初形成合力,第三世界以联合国为平台向南极条约体系发起冲击。在生存危机中,协商国被动吸纳一些第三世界国家成为协商国,并调整协商会议机制的组织结构,“俱乐部”式治理模式被打破。

1991年迄今的协商会议机制的组织机构

自1991年以来,协商会议机制发生了显著变化,体现在三个方面:一是预备会议退出南极协商会议的舞台,协商国创立会间联络组(Intersessional Contact Group,ICG)进行闭会期间讨论;二是协商会议机制增设“环境保护委员会”,作为协商会议的咨询机构;三是成立常设秘书处,除履行原有的大会秘书处职能外,还负责在协商国之间传递信息,完成协商会议的日常行政工作。当前协商会议机制的组织结构如下所示。

环境保护委员会

20世纪70年代,南极科学家团体首先意识到保护南极环境的重要性。在国际环保思潮推动下,协商国于1991年出台《南极条约环境保护议定书》,并于1998年1月14日正式生效。《议定书》的主要目标是“全面保护南极环境及依附于它的和与其相关的生态系统”,从法律上将环境保护确定为南极治理的首要议题。

根据《议定书》第11条,《议定书》缔约国设立环境保护委员会。环境保护委员会的主要职能是负责向协商会议提出与《议定书》及其附件执行有关的建议并形成相关决议,其成员包括《议定书》的缔约国代表。目前,《议定书》共有42个缔约国,其中包括29个协商国以及13个非协商国。根据《议定书》,环境保护委员会还接受相关国际组织的代表作为观察员,包括南极条约体系内的国际组织以及经协商会议批准的其他国际组织。南极条约体系内的国际组织包括南极科学研究委员会(Scientific Committee on Antarctic Research)、南极海洋生物资源养护委员会(Commission on the Conservation of Antarctic Marine Living Resources)、国家南极局局长理事会(Council of Managers of National Antarctic Programs)等,体系外国际组织包括世界自然保护联盟(International Union for Conservation of Nature)、国际南极旅游经营者协会(International Association of Antarctica Tour Operators)、南极和南大洋联盟(Antarctic and Southern Ocean Coalition)、国际水文组织(International Hydrographic Organization)、世界气象组织(World Meteorological Organization)等。

图2 1991—2021年协商会议机制的组织结构图

环境保护委员会是协商会议在环境保护问题上的咨询机构,不具有独立的主体资格。环境保护委员会每年在南极条约会议期间举行会议,召开的目的是就环境保护议题制定措施、决定、决议等向协商会议提供建议。其讨论成果将以“建议”的形式向协商会议提交,协商会议批准后形成措施、决议或决定。《议定书》第11条第5款规定:“委员会应向南极条约协商会议提交其每次会议的报告。报告应包括会议审议的所有问题并反映所表达的观点。报告应分送与会的各缔约国和观察员并随即公开。”截至2021年12月,环境保护委员会已召开23次会议。

南极条约秘书处

《南极条约》中没有任何关于秘书处的提法。在条约出台后很长一段时间内,协商国依然没有建立秘书处。协商国当时避而不谈设立秘书处,主要出于三个原因:一是设立南极秘书处的城市很可能被认为是“南极首都”,将打破南极条约体系内的权力平衡;二是担心引发南极事务国际化,南极事务国际化将削弱一些国家的南极领土主权要求;三是担心将本应赋予协商国的权利赋予秘书处的专家,一些协商国担心这会削弱自身的权利。

在早期协商会议中,由于秘书处的缺失,协商国设立“大会秘书处”来完成秘书处的职责和功能。“大会秘书处”由协商会议的主席国组织成立,负责当届协商会议文件的记录、整理、传递等事务,在协商会议结束之后,该秘书处即刻解散。虽然“大会秘书处”完成了会议文件记录的工作,但也导致一些问题,比如不同的大会秘书处很可能采取不同的记录方式,使得会议文件记录不连贯,以及各协商国通过外交渠道传递信息,无法及时、有效地传递信息和文件。

1989年第15届协商会议集中讨论了设立秘书处的问题,协商国依然持两种立场。支持者认为:建立秘书处可以实现迅速地沟通,有利于维护体系的运行;建立秘书处即是在条约体系内部确立一个中心,以便有效地管理体系所产生的大量报告、接收会议中递交的文件;秘书处能及时发布南极活动和取得的成就,帮助条约体系外国家和国际组织了解体系的运行,从而降低后者的质疑。反对者认为:条约体系已经存在很多机构,包括南极海洋生物资源养护委员会、矿产资源活动管理委员会、南极科学委员会等,体系的成功之处正是因为没有秘书处而具有一定的灵活性,能够摆脱国际组织的政治化,鉴于此,秘书处的职责已经充分完成。

随着协商会议机制的组织结构变化,为了协助协商会议与环境保护委员会履行其职能,协商国在2003年第26届协商会议上通过“措施2003-1”(Measure 1,2003),决定设立南极条约秘书处。2004年,“南极条约秘书处”作为常设机构在阿根廷首都布宜诺斯艾利斯正式成立。秘书处传递会议文书,及时发布南极相关信息,并且开通了缔约国之间的信息传送渠道,缔约国不再经由外交途径获得南极信息,这极大地提高了信息传递的时效性。随着互联网的普及,重要信息不再用纸质交换,而是由秘书处通过电子邮件以及在网上公布的形式通知,提高了信息传递效率。此外,秘书处建设“南极条约秘书处网站”,在此后的协商会议上,秘书处亦提交文件,并专门列为“秘书处文件”(Secretary Paper)。

会间联络组
会间联络组是指在闭会期间,协商国就需要详细讨论的特定议题所组建的讨论小组。在预备会议消失后,协商国累积了大量治理议题,而每年举办的协商会议仅召开两周,重要问题在协商会议上没有足够的时间来交换意见,相对不重要的问题更易被忽视。因此,协商国创立会间联络组,在闭会期间专门讨论相关重要议题。议题在会间联络组讨论形成意见后,在当年提交给协商会议,若讨论通过则成为措施或决定。当前,越来越多的议题交由会间联络组进行讨论。会间联络组构思来源于闭会期间的非正式协商与协商会议工作组的联络小组。比如,就设立永久秘书处这一问题,1993年闭会期间,在意大利的协调下,协商国通过正式的外交渠道就此议题进行非正式协商。随后在1994年第18届协商会议上,第一工作组成立联络小组,专门讨论设立秘书处问题。此后,“会间联络组”逐渐成形,在2001年第24届协商会议上,环境保护委员会首次组建会间联络组。会间联络组继承了非正式协商与联络小组的双重功效,若协商会议未能解决某个问题,可以在工作组设立相应会间联络组,在闭会期间继续讨论。由一个协商国担任会间联络组的召集人,在闭会期间主持相关讨论,各国的讨论在网上进行,讨论结果报送环境保护委员会。
各机构之间的关系
1991年以来,协商会议机制增设了环境保护委员会、秘书处、会间联络组,取消了预备会议。其中,环境保护委员会作为环境保护方面的咨询机构,在每届协商会议召开期间举行。协商会议的年度会议一般持续两周,环境保护委员会会议在第一周举行,在第二周协商会议开始后,环境保护委员会向协商会议进行汇报,供协商会议参考。秘书处处理协商会议的日常事务和行政事务,具体的实质性问题由会间联络组完成。会间联络组根据环境保护委员会或工作组会议安排的议题,协助协商会议在闭会期间讨论南极有关议题。会间联络组召集人在规定的时间范围内,通过秘书处在协商会议上开设专题论坛,并通过邮件告知各缔约国和观察员代表,有兴趣的缔约国、观察员代表都可参与论坛讨论。


文章来源:节选自《南极条约协商会议的组织结构与运作变迁》,原刊于《太平洋学报》2021年第12期

作者:王婉潞,南京大学国际关系学院助理研究员、南京大学亚太发展研究中心研究员;潘敏,同济大学政治与国际关系学院极地与海洋国际问题研究中心副主任、教授