历史经验告诉我们：海安才能国安，海不安则国必难安。在百年未有之大变局下，我们必须坚持底线思维，做好风险预测和防范预案。“海上安全”和“海洋安全”经常被运用于国际关系、外交政策、海洋法律等领域和海洋维权等语境，但迄今既无权威的官方定义，也没有为人们普遍接受的学术定义，导致各国的理解和实践不同。对于中国而言，需要立足于总体国家安全观，准确研判百年未有之大变局下我们面临的海上安全威胁和安全问题。
一、从总体国家安全观视角看，我国周边海域面临严峻的海洋安全形势
总体国家安全观主要包含11个方面的安全，其中政治安全、国土安全、军事安全、科技安全、生态安全、资源安全及核安全等在海洋领域的直接体现，构成通常所说的海洋安全问题。
我国周边海域在地理范围上是指从黄海、东海和南海以及往外的西北太平洋和北印度洋，其中西北太平洋方向直到第一岛链和第二岛链之间的海域，最外侧包括太平洋岛国附近海域和印度洋北部海域。总体上看，我国周边海洋局势尚属稳定可控，周边国家都有维护地区和平与稳定的政治意愿。但从总体国家安全观和国家海洋法治建设的要求看，我国海洋安全至少面临以下五方面的挑战。
其一，国土安全面临来自海上方向的威胁和挑战。从明代开始的名为“海禁”实则有海无防，到清朝的西方列强逼迫“开放”沿海城市“门户”，到民国时期的日寇入侵，到新中国成立初期薄弱的海防和收复台湾岛受阻，再到如今仍有不少岛礁被邻国侵占、部分西方国家时常拿台湾问题做文章，无不警示着我们：来自海上方向的威胁和挑战始终是我国领土完整和国家安全的短板。
其二，美国国家安全战略带来的挑战。近年来，美国发布了多个针对我国的国家安全战略。例如，2017年12月美国国会通过并由特朗普签署的《国家安全战略报告》强调“以力量维护和平”；2021年12月，美国国会研究服务局向国会提交的《新一轮大国竞争：国防问题对国会的影响》报告，提出美国要加强在亚太地区的军事力量部署，强调要发展新的作战概念。这些都对我国的海洋安全带来挑战。
其三，海上军事安全面临的现实挑战。一是美国实施新的军事战略，改变以往在南海独自开展军事行动的做法，拉拢日本、澳大利亚、欧洲国家和印度等组建所谓的“五眼联盟”、AUKUS等军事小团伙，唆使这些国家派遣航母、准航母以及其他军舰和军用飞机进入东海和南海，开展联合军事活动。二是美国制定新战略，重新整合“海上三军”力量。2020年12月美国海军、海军陆战队和海岸警卫队联合发布《海上优势：集成化全域海军力量的存在》，首次将我国列为唯一长期战略竞争对手，明确将中美海上关系定义为“对抗”，强调“海上三军”将作为一个整体进行建设和运用，形成从深海到太空、从远洋到陆地、从网络空间到电磁频谱的全域优势。实践中，美国已将海岸警卫队船舶派往南海，配合其海军舰船在南海开展行动。
其四，政治安全面临的政治外交法律战。除了军事手段等“硬实力”之外，美国还出台新战略，综合运用政治外交法律等“软实力”干扰和破坏南海地区的安全。2021年4月美国参议院外交关系委员会通过的《2021年战略竞争法案》，重申美国对印太地区和世界各地盟友及伙伴的承诺，提出要重塑美国在国际组织和其他多边论坛中的领导地位。同时，美国还运用意识形态、多双边外交、发布声明等手段，歪曲和否定我国的南海权利主张，从政治外交和法律层面支持和配合其在南海的军事活动。
其五，我国周边海域还面临复杂的非传统海洋安全问题。随着全球气候变化加速，我国和世界各国共同面临越来越多的非传统海洋安全问题。在周边海域、世界其他海洋和南北极地区，我国与各国共同面临近岸海洋生态系统退化和近海资源枯竭、海洋污染和环境恶化、全球气候变化、南北极冰盖快速融化、海平面上升、海洋酸化、海洋自然灾害、海上意外事故、海上犯罪活动、疫情引发的港口管控以及日本核废水排海等诸多挑战。这些挑战都不是任何一个国家凭一己之力可以解决的，国际社会必须携手合作才有可能妥善应对。
需要明确的是，我国与周边海洋国家积极开展多方面合作，建立了若干政治外交、军事和法律等领域的双边、多边对话机制，其中中国与东盟签署的《南海各方行为宣言》、第50届东盟外长会正式通过的《南海行为准则》框架、《南海行为准则》单一磋商文本草案的正式形成，为维护南海海洋安全、进一步拓宽合作空间发挥了重要作用。但与此同时，在应对非传统海洋安全挑战方面，仍然存在合作意愿不强、未建立有效区域治理机制、未明确合作渠道和路径等问题。
二、从涉外法治视角看，我国参与全球海洋治理面临复杂的形势
改革开放以来，我国积极参与全球海洋治理，其中非常重要的途径是积极参与制定涉海国际条约和国际新规则的多边谈判。但由于多方面原因，我国海洋法治的历史比较短、海洋法治意识比较薄弱，在国际法治领域仍然处于比较弱势的地位。
其一，加强我国海洋法治建设十分重要和紧迫。二战之后，西方海洋强国除了继续使用舰船枪炮等硬实力之外，还综合运用政治外交手段，主导构建战后国际海洋秩序，夺取现代海洋制度性权利。国际法治成为西方海洋强国“软实力”的重要载体。特别是美国对国际法合则用、不合则弃，通过设计和炒作所谓的南海航行自由等法律议题，进行搅局。西方国家的这些举动，从反面说明加强我国海洋法治建设，扩大我国海洋法治领域的国际影响力，是何等的重要和紧迫。
其二，参与国际海洋法新规则的谈判仍然面临许多困难。近年来，我国积极参与了多个海洋新规则的谈判，主要包括：制定国家管辖海域外生物多样性养护和可持续利用协定（简称BBNJ协定）的谈判、制定国际海底区域矿产资源开发规章的谈判；在《南极条约》体系下，开展南极地区划设更多的海洋保护区的磋商进程；北极治理由政治方式为主逐渐转变为规则治理和法治化，构建北极法律体系的进程已经启动。这些国际海洋新规则的出台，将极大地改变现有国际海洋政治地理格局和国际海洋法律秩序。但总体上看，欧盟和美国等西方势力掌握着谈判议题设置的主动权和新规则制定的主导权。
其三，我国在实施《生物多样性公约》《气候变化框架公约》等国际条约过程中面临的战略挑战。西方国家占有先发优势，借环保名义，以扩大解释国际公约规定为手段，积极推动划设公海保护区，力图运用国际法治维持和巩固其掌控世界海洋秩序的主导地位和影响力。欧美等国通过高层外交、国际会议等多种方式和途径，无视其他一些国家的反对和质疑，力推在《生物多样性公约》和《气候变化框架公约》下设定到2030年保护地球表面积30%陆地和海洋的目标（简称“3030目标”）。此举将极大地压缩包括我国在内的新兴海洋国家未来在公海的战略空间。西方海洋强国以生态环境保护等作为推手，与国际政治和国际法治相互配合，想方设法谋取自身利益。在这样的背下，我国怎样面对全球海洋治理中的生态环保问题和履行条约义务问题，如何认识生物多样性保护和应对气候变化等科学问题背后的战略实质，切实通过深度参与全球海治理，提升全球海洋治理的国际话语权，重塑公平公正的国际海洋法治环境，尚存在能力不足的问题。
综合以上，我国海洋安全所面临的挑战是多方面的，具有长期性和复杂性。既有的海洋安全挑战未解，又叠加百年未有之大变局下的新挑战，这要求我们要以宏大的国际视野和世界眼光，将习近平法治思想和总体国家安全观贯彻落实到海洋法治建设特别是涉外法治中去，在海洋领域展示法治的国家核心竞争力。
文章来源：节选自《百年未有之大变局下的国家海洋安全及其法治应对》，原刊于《理论探讨》2022年第1期
作者：张海文，自然资源部海洋发展战略研究所所长、二级研究员，中国海洋发展研究中心海洋权益研究室主任
