我国无人海洋系统研发应用已步入世界前列，但建设海洋强国进程中的挑战不仅是“硬实力”，更是无人海洋技术国际法规则的话语权问题。
无人海洋系统的国内立法方面，除了无人机融入空域的区域和国家实践外，针对无人船或无人潜航器的国内立法并未形成规模效应。由于国际海事组织（IMO）无人船规则的基本框架尚在草拟中，有关“船”“船员”等概念界定都尚处于讨论界定，世界上技术先进国家因此多持观望态度。尽管如此，技术先进国家以“国家实践”的方式提前布局的趋势已初露端倪。
2023年11月，在中共中央政治局有关涉外法治建设的第十次集体学习中，习近平总书记强调：“要坚定维护以国际法为基础的国际秩序，主动参与国际规则制定。”为了实现这一目标，除了认识到统筹推进国内和国际“两个大局”是我们党治国理政的基本理念和基本经验外，还应意识到涉外法治工作是一项涉及面广、联动性强的系统工程，需要充分做好统筹国内和国际、统筹发展和安全的重要工作。就无人海洋系统对国际法规则的挑战，我国实务部门和国际法学界除了夯实理论研究外，还应提出前瞻性的综合应对策略。
一、推进与完善海洋安全治理能力
面对无人海洋系统国际规制的突出挑战，未来我国可从以下三个方面增强海洋安全治理能力：（1）以构建海洋命运共同体引导海洋安全治理能力。2019年习近平总书记在中国人民解放军海军成立70周年活动时首次提出“海洋命运共同体”的重要理念。无人海洋系统对海洋安全已形成挑战，从“海洋命运共同体”倡导的共同、综合、合作、可持续的新海洋安全观来审视航行自由等问题，限制对《海洋法公约》条款的曲解、防止航行和飞越自由的滥用，符合国际社会对海上安全的共同关切。(2）以海洋安全利益为中心进行海洋治理中的身份调整。国家身份是现代意义上的主权国家与主导国际社会的认同程度。中国既是新兴的发展中国家也是海洋科技大国，在深海采矿、公海生物遗传资源开发、无人海洋系统等海洋科技领域逐渐进入世界第一梯队，未来的海洋治理需要从单纯的发展中国家向多重身份的转化，在参与无人海洋系统国际规则创制中应更多地从国家长远利益出发来理解规则、利用规则和引领规则。（3）以海洋外交推动海洋治理的领导力。国家的外交实践是一国软实力的主要内涵和基本特征，而海洋安全治理实践与海洋外交密不可分，其中缔结多边条约和参与海洋事务构成我国直接参与全球海洋治理的主要方式。在无人海洋系统“国际造法”进程中，我国可继续积极发挥IMO等国际组织的多边外交场合参与“无人船规则”的谈判、起草和审查工作，提出“中国方案”。
二、推进国际法治建设并提升无人船规则创制的国际话语权
无人海洋系统国际规则的创制既是一套规则体系也是话语体系。我国在海洋治理中“弱海洋话语”的现状与建设海洋强国目标仍然存在一定差距。未来可通过参与无人船相关的规则创制突破海事领域的制度话语权。
首先，我国应抓住IMO无人商船规则创制的窗口期，逐步引导国际海事规则突破性重点议题。从IMO国际海事公约梳理任务看，目前东亚国家的主导权已得到一定提升。例如，中日韩在MSC共牵头8个梳理项目，占比为38.1%，在法律委员会（LEG）共牵头6个梳理项目，占比为37.5%。中国在这两个委员会中各牵头1个项目，韩国在LEG中牵头2个，日本则在MSC中牵头7个、在LEG中牵头3个，未来在此领域中国仍有不少提升空间。此外，航海技术实力的提升和《避碰规则》的升级也为我国提供了机遇。我国可借助商业无人船撬动整体国际海事公约规则重塑的时机，在《避碰规则》等具有引领优势的领域提出适应未来航海技术发展的实体性建议。还应注意到，全球海洋治理涵盖了从国家到国际组织、从个人到跨国企业等多元主体。尽管IMO将无人船划分为四个等级，各国航运组织同样也各自制定了无人船行业标准，因此无人船的智能程分级和相关行业标准有待IMO与成员方的协调。在此过程中，非国家行为体例如船级社、无人船企业等的作用不容忽视。例如，如何更好地发挥非国家行为体的作用也是我国未来推动无人船规则变革、重塑新时代国际海洋秩序需要着眼的地方。
其次，制度话语权不仅体现在无人海洋系统私法领域，各国关注国际海事规则时容易忽视公法领域无人海洋系统的规制困境。由于IMO无人船国际立法仍在进行中，尚无迹象表明联合国已着手解决无人海洋系统对《海洋法公约》的挑战，但私法领域的IMO国际造法必将对公法领域的《海洋法公约》产生深远影响，我国需要对相关海洋法制度的话语主导权提前布局。
最后，武装冲突期间军用无人海洋系统的国际法规则仍在演进中且以无约束力的“软法”为主，我国在该领域和技术发达国家有相似的利益诉求，在规则“并跑”的同时要抓住国际话语权。未来我国理论界和实务仍需通过参与《圣雷莫手册》《塔林手册》等软法规则的撰写和研讨，以发出海战规则修订的“中国声音”等方式增强无人海洋系统的中国话语权。
三、完善国内法治以回应无人海洋系统的规则变革
就如何应对无人海洋系统对《海洋法公约》所形成的全方位挑战，诸多学者倾向于通过《海洋法公约》的条约解释或嗣后国家实践来解决未来的争端，国家实践因而对于公法领域无人船国际规则的发展起到反推作用。正如习近平总书记在十九届中央政治局第三十五次集体学习时所强调的，“要坚持统筹推进国内法治和涉外法治，按照急用先行原则，加强涉外领域立法”。作为全球治理中两级治理领域的根本方式，国内法治是国际法治进路的基础也是国际关系互动在各国国内的体现，我国未来还可以从完善国内法治特别是加强国内立法等“国家实践”，进而对无人海洋系统的国际造法发挥推动作用。
在完善我国国内法治的路径中，海洋法领域立法或修法是第一选项。2021年我国海警法在第78条第2款“船舶”术语中，首次将无人潜航器囊括其中。2022年9月修订的海上交通安全法第54条要求外国籍船舶进出我国领海应当向海事管理机构报告，其中“外国船舶”就包括潜水器和“可能危及中华人民共和国海上交通安全的其他船舶”。未来我国还需要加紧制定海洋安全和海洋执法的“下位法”（例如执行性质的条例和各类行政规章），以应对无人海洋系统“公法”领域国际规则的变革。
海商海事法律法规的拟定是完善我国法治的第二条路径。我国海商法的修订已列为2022年“年内完成部内工作或者公布的立法项目”，但无人海洋系统问题并非该法修改所关注的重点，根本原因或许在于无人海洋系统的投入运营的经验不足，通过修改我国国内法律架构无人海洋系统监管制度似为超前。然而，结合IMO国际造法动态和“无人船规则草案”议定优先事项，将“远程控制人”纳入《海商法》第四章中，不失为该法修订工作的一个重要选项。
最后，通过无人船业界和学术界的协同共建我国无人船规则监管体系成为完善我国法治的第三条路径。我国船级社近年陆续出台支持智能船舶发展的政策规定，例如《智能船舶规范（2020）》等，有关的行业指导性文件也随之陆续发布。有学者已前瞻性地提出，在IMO的“无人船规则”正式出台之前，我国可以转变监管思路，在国内以船级社和行政部门为主体构建我国的无人船规则体系，即由船级社规范指南体系内容、由政府部门发布相关监管行政法规。
文章来源：节选自《论无人海洋系统的国际法规制与我国的因应》，原刊于《东方法学》2024年第1期
作者：刘丹，系上海交通大学凯原法学院副研究员，中国海洋发展研究中心研究员
