日本四面环海，是典型的海洋国家，非常重视海洋资源的利用，注重官产学研用联动，通过制定政策法规、拨付科研经费等方式给予海洋科技创新大力支持。经过多年努力，日本在海洋矿产资源、海洋再生能源等领域取得了一系列重大科技成果，在海洋采矿领域，日本也做了大量工作。
我国同属海洋大国，拥有非常丰富的海洋资源。希望通过对日本海洋矿产资源开发管理体系及其所取得成果的分析，对我国海洋科技创新体系特别是海底矿产资源开发等有所启发，加快推动我国从海洋大国向海洋强国迈进。
一、日本海洋采矿管理机构与协调机制
（一）政府管理部门
相比于西方国家资源开发模式，在海洋矿产资源开发方面，日本政府发挥了更多的主导作用。日本内阁府、文部科学省、经济产业省等部门主导了海洋采矿领域的发展。
日本内阁府主管的“综合海洋政策推进事务局”成立于2007年，原名为“综合海洋政策本部”,由内阁官房管理。2017年，为进一步加强海洋政策事务的中央集权和权威，该机构转移到内阁府进行管理。该机构由日本首相直接负责，研究制定海洋战略、法律法规，协调管理海洋工作，联系中央各省厅、地方自治体、独立行政法人、学术研究机构、资源管理和技术开发团队，发挥枢纽型的关键作用，日本《海洋基本计划》即由该部门发布。日本内阁府为强化政府统筹领导力，从2014年到2018年实施了跨省厅、跨学科和跨产业的战略性创造创新项目(SIP)，建立核心创新模式，促进相关各方积极参与解决社会课题，强化产业竞争力。
日本文部科学省下属的日本海洋科学技术中心(JAMSTEC)是政府行业的管理机构，该中心于1971年10月建成，并于2004年4月改革为政府机构，主要负责海洋科技研发、人才培训、基础信息收集和处理、设备供应等。目前，该机构在役船舶8艘。2018年，JAMSTEC还获得国际海底管理局(ISA)的观察员资格，参与国际规则的制定。
日本经济产业省根据《海洋基本计划》出台了2期《海洋能源矿物资源开发计划》,制定了10年长期计划，以商业化开采为最终目标，针对石油与天然气、天然气水合物、海底矿产资源的开发分别提出具体目标，制定时间节点和路线图。该计划由日本石油、天然气和金属国家公司(JOGMEC)具体执行。
（三）与海洋采矿相关的协调机构
海洋科技开发推进联络会议是日本政府综合协调管理机构，该会建成于1969年，由内阁总理官方审议室长和14个省厅的官方长官组成、科技厅官房长官主持，是日本海洋界具有综合协调能力的权力机构，主要负责制定各项海洋科学技术规划并协调各省厅的海洋开发技术推进计划。与海洋采矿相关的项目及其与日本政府管理部门的关系如图：
图1 与海洋采矿相关的项目及其与日本政府管理部门的关系
（四）深海采矿领域的主要实施机构及大型项目
JOGMEC作为日本政府机构负责执行国家自然资源和能源政策，是开展深海矿产资源勘探开发工作的唯一官方组织，主要牵头实施日本的海洋矿产资源开发计划。2014年1月，JOGMEC与ISA签署了富钴结壳勘探合同，合同截止期为2029年。
JOGMEC的运营经费主要来自政府拨款，其运营模式在陆地矿产资源开发中取得了成功。JOGMEC前期开展大范围地质勘查工作，取得一定成果后，该机构会逐步退出，利用勘查补助金等各种金融财政税收优惠手段吸引日本企业介入项目进行后续详细勘查。待企业获利后，JOGMEC与企业分享经营所得。
JAMSTEC主要负责执行SIP项目。目前该项目已实施了2期。项目经费主要来源于JAMSTEC的运营成本补贴。第2期SIP项目主要对象是稀土，评价南鸟岛稀土资源量及其富集区，研究开发将稀土从富集区提升至船上的技术，以便将来向更广阔的区域开发稀土。
在SIP项目中，设立项目负责人、咨询会议、促进委员会等。项目负责人负责整个项目的管理实施，咨询会议负责提供技术性、学术性建议，促进委员会(由相关省厅、研究机构等组成)通过与项目负责人等的沟通与协调，确保SIP计划的实施效果。JAMSTEC协助项目负责人和促进委员会，负责项目研究计划的推进，管理研究经费，协助进行项目评估以及相关调查、分析等。JAMSTEC积极鼓励企业参加SIP项目，如第2期SIP项目设立了3个课题，课题1和课题2由企业参与，课题3“海洋资源调查的实际应用”由企业主导。同时，为了构建深海资源产业化模型及新的海洋调查任务委托，企业后期可通过降低成本来实施调查，并进行改进以提高其工作效率。第3期SIP项目试试体制如下图：
图1 第3期SIP项目实施体制
二、日本深海采矿发展对我国的启示
深海矿产资源开发是一个国家综合实力的表现，需要投入大量的人力物力，其技术门槛高、涉及领域宽、辐射能力强，能对整个海洋科技领域产生重大的引领作用。日本从20世纪70年代一直活跃在深海采矿的技术前沿，其在深海采矿方面的探索为我们带来一些启示。
第一，规划先行，滚动调整，建立动态的产业政策。日本中央政府通过《海洋基本计划》确定深海资源开发战略规划，并在此基础上制定海洋能源矿物资源开发计划，明确提出开发深海矿产资源的战略目标，制定推进的开发政策，建立战略规划动态调整机制，滚动推进未来15年实施的重大项目，并根据形势发展每5年对规划内容进行必要调整。2018年，日本对前两期《海洋基本计划》实施效果进行评估，认为海底多金属硫化物资源开采技术体系已经建立，政府支持的研发目标转向了深海稀土开采技术开发体系研究和建立。
第二，政府引导，企业参与，形成多渠道的支持体系。深海采矿目前处于前瞻性研究阶段，还未进入商业化阶段，是一个投入巨大的产业。日本深海采矿借鉴了其在陆地资源开发的支持体系，项目主要由企业、科研机构、高校等参与，未来一旦商业化，计划由企业主导获取利润，并与JOGMEC进行分成。我国在实现深海采矿商业化的过程中，可借鉴日本的支持体系，根据我国实际情况建立多渠道投入机制，加大投资力度。如动员央企以国有资本金的方式深度介入或主导工程技术开发。研究阶段，以国家财政资金投入为主，商业开发阶段以企业资本为主，国家财政逐步退出。并且鼓励地方政府在土地、资金、人才等方面出台相关政策，形成共同支持深海采矿平台设施发展的良好局面。
第三，设置协调机制，构建强有力的海洋事务管理主体。日本建有完善的海洋管理决策咨询与协调机构，制定海洋开发规划和政策措施，赋予其对海洋开发战略布局权、科技立项权、科技力量的组织权与协调权，协同性地推进深海采矿的政策制定和实际行动。
文章来源：节选自《日本深海采矿发展现状分析及启示》，原刊于《矿冶工程》2023年第4期
作者：李满红，系深海矿产资源开发利用技术国家重点实验室高级工程师，程阳锐、李小艳、黎宙、刘禹维、李青，系深海矿产资源开发利用技术国家重点实验室研究人员
