王虎华等：深海立法的国别分类

深海国别立法是主权国家通过国内立法，以此调整受其管辖的自然人、法人或其他组织所从事的国家管辖范围内海域的深海海床及其底土、国际海底区域的资源勘探和开发活动，及其相关环境保护、科学研究、资源调查等制度的法律规范的总称。应当指出，此处深海国别立法的概念，既包括了国际海底区域的矿产资源勘探和开发活动，也包括了国家管辖范围内海域的深海海床及其底土的矿产资源勘探和开发活动，二者可合称为“海底矿物活动”（seabed mineral activities）。深海国别立法的发展历程经历了由少数发达国家主导，向发达国家与发展中国家共同推动的变化过程。1982年《公约》通过之前，美国、德国、日本、法国、意大利等发达国家率先通过其本国有关海底资源勘探和开发的法律，以抢先开发区域部分的资源，引起发展中国家的强烈反对。不过，自《公约》及其执行协定生效之后，随着海底管理局的建立和勘探规章的接连出台，以中国、南太平洋国家为代表的发展中国家也在积极制定法律法规，推动深海国别立法走向完备。

深海国别立法的推进与国家海洋利益、海洋实力和海洋战略密不可分。由于国情不同，利益诉求不同，各国在海底管理局和深海事务中的立场迥异，导致这些国家的深海立法具有不同的特点，集团化特征明显。

一、欧美国家及其立法

欧美国家由美国、西欧集团和东欧集团组成。早在海底管理局成立之前，美国、英国、德国、法国等海洋科技实力领先的欧美国家已基于国家互惠体制率先制定国内深海法。其中，海洋实力最为雄厚的美国建立了以《深海海底硬矿物资源法》《关于勘探许可证的深海海底采矿条例》《关于商业采收执照的深海海底采矿条例》为主体的法律体系，英国也制定了以《深海采矿法》《深海采矿（勘探许可证）（申请）规章》《深海采矿（勘探许可证）规章》为核心的法律制度，为申请从事国际海底区域勘探和开发的主体提供法律保障。东欧国家曾与俄罗斯组建国际海洋金属联合组织，以其名义成功申请位于东太平洋海盆的海底矿区，成为第六个在联合国登记注册的国际海底开发先驱投资者。目前，美国和西欧国家仍坐拥领先的海洋实力，掌握规则制定的主动权。西欧国家对海底管理局议题设置的影响力很大，主张在高技术门槛的条件下抢占先机，尽快实现商业开发，美国至今未批准《公约》及其执行协定，仅以观察员的身份参与海底管理局的活动，但由于其卓越的深海技术实力，其发布的技术指南和管理规范亦产生示范效应。考虑到西欧国家和美国早在20世纪80年代就已经出台国内深海法，这些立法应与随后建立的国际深海法律体系，尤其是《公约》及其执行协定、海底管理局的规章制度相协调。不过，由于美国未批准《公约》及其执行协定，其深海法律制度是否应遵守《公约》及其执行协定和海底管理局的规章制度尚存疑问。有观点认为，如果美国能够以满足《维也纳条约法公约》第35条的方式书面同意接受某项缔约国有意限制第三方行为的国际条约规定的约束，或这种条约规定所体现的规则已被确认为国际习惯法的一般规则，鉴于美国已签署《公约》执行协定从而基于《维也纳条约法公约》第18条的规定排除了任何持续反对载于《公约》执行协定的国际习惯法规则的可能，美国应确保其深海法律制度以符合这种规则的要求，这种规则可能尤其包括对脱离海底管理局的体系进行单边开采的一般性禁止。与西欧国家和美国不同的是，东欧集团的话语权近年来稍显式微，尚未形成统一的诉求和立场。

二、亚洲国家及其立法

以中国、日本、韩国、新加坡为代表，亚洲国家的深海开发技术与美国和西欧国家相比尚存差距，但提升迅速。此外，亚洲国家还拥有数量不亚于欧美国家的海底矿区，是主张进行深海开发的另一派重要力量。目前，日本已于1982年颁布《深海海底采矿临时措施法》，韩国于2017年颁布《深海开发与管理法》，新加坡于2015年颁布《深海采矿法》。亚洲国家普遍依赖铜、钴、镍、锰等深海矿物资源的进口，拥有促进海洋开发以缓解人地矛盾并实现经济发展的强烈诉求，而政府与矿业密切的指导和合作关系也为海底矿物活动的开展、深海产业的升级和法律制度的构建提供坚实基础。因此，从整体而言，亚洲国家希望深海开发的进度应与人类认知水平和技术发展阶段相适应，既要维护承包者的利益进行商业开发，又希望深海开发能恰好在本国科技水平达到开发要求的前提下进行，避免欧美国家率先抢占深海开发的制高点。不过，虽然拥有近似的立场和诉求，亚洲国家深海立法的发展模式却大相径庭。日本与许多欧美国家一样早在20世纪80年代便出台了《深海海底采矿临时措施法》，立法迫切需要与《公约》及其执行协定、海底管理局的规章和制度相衔接，而中国、韩国、新加坡等国的深海立法于2015年后才陆续颁布，立法文本中已经体现与海底管理局规章制度的协调。就中、韩、新三国之间的立法对比而言，新加坡《深海采矿法》大量借鉴了英国深海法律体系中的内容，韩国《深海开发与管理法》仅规范韩国享有主权权利的海底与大陆架的海底矿物活动，而中国建立了适用于国际海底区域的以《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》为主的独特的深海法律体系。此外，中国作为海底矿区承包者、发展中国家和矿产资源消费大国的多元化身份，决定了中国面临协调欧美国家和发展中国家间立场矛盾的困境。既要主张商业开发，又要坚持商业开发应遵循循序渐进的原则，还要同广大发展中国家站在一起，坚定支持其他发展中国家参与国际海底事务，维护广大发展中国家的权益。 

三、非洲和拉美国家及其立法

与欧美、亚太国家相比，非洲、拉美国家的深海实践相对有限。目前，仅有个别非洲国家和拉美国家向海底管理局提交了深海立法的相关文本。非洲国家受海洋实力的限制，主张深海开发的效益应由全人类所共享，并在深海开发的同时兼顾环境保护。不过，资金和技术的缺乏并不是非洲国家从事海底矿物活动的唯一障碍。由于缺乏预期和直接的利益汇报作为驱动，与其他资本和技术密集型活动相比，部分非洲国家更倾向于将资源、资金和技术投入到卫星发射等外层空间活动的开发中，以实现对国家领土地质信息的监测，着手解决环境污染、荒漠化、土壤侵蚀以及生物多样性丧失带来的挑战。因此，非洲国家在深海立法实践方面的滞后也部分源于对海底矿物活动的关注程度有限。拉美国家的以智利、巴西和秘鲁为代表，主要代表陆地矿产大国的利益，受深海采矿引起的市场波动影响较大，故而对深海采矿整体上持较为保守的立场。

四、南太平洋国家及其立法 

以斐济、汤加、图瓦卢为首的南太平洋岛国，受惠于欧盟—太平洋共同体秘书处深海矿物项目，正在积极推进国内立法，制定了一系列全面、具体、先进的深海法律制度。南太平洋岛国人口稀少却位于太平洋的中心，享有大面积的深海作为专属经济区和大陆架，已将深海开发作为优先推动的国家战略。近年来，汤加、瑙鲁、库克群岛和基里巴斯已成功申请海底矿区，并积极修改和完善本国的深海法律制度。其中，尤以库克群岛频繁出台相关法律、政策和规章最为典型，将深海开发作为国家驱动的优先战略。整体而言，南太平洋国家的深海立法具备大体相似的基本结构，不仅对国家管辖范围内海域和国际海底区域的勘探开发制度作出区分，还对海底矿物活动的申请、担保、监督检查、财务、能力建设、争议解决、法律责任等方面作出全面规范。虽然南太平洋国家经济体量小、深海实力不足，但凭借其天然的地理优势与和欧盟等发达经济体的合作，在深海事务中亦有相当可观的表现。