本研究以新修订的《海洋环境保护法》（以下称《海环法》）为研究对象，全面分析其修订背景、突出的问题指向、修订内容与亮点以及完善空间等方面，以期为我国海洋生态环境治理提出具体建议。
一、《海洋环境保护法》提升和完善空间
新修订的《海环法》立足当前我国海洋生态环境保护现状和需求，对我国海洋环境保护制度进行全方位调整，体现我国生态文明建设基本原理和核心要义，对我国加快建设海洋强国、维护海洋权益、实现生态文明以及人与自然和谐共生具有重要意义。但新修订的《海环法》仍存在不足，可能对其实施及海洋生态环境保护效果产生一定的影响。
第一，法律原则表述有待清晰。新修订的《海环法》第三条增加法律原则的条款，并采取与《中华人民共和国环境保护法》第五条的法律原则条款一致的短语式表述方式。法律原则承载着法律的核心价值理念，在法律适用过程中发挥概念涵摄、法律解释以及漏洞填补等作用。然而新修订的《海环法》对法律原则的短语式表述方式没有对各法律原则的内涵进行清晰表述，难以准确彰显法律原则的规范性要求，容易对法律原则的解释和适用造成困难和错误。《中华人民共和国民法典》及《中华人民共和国刑法》作为体系成熟的法律文本，对于法律原则均采用分别规范的方式，明确每个法律原则的基本内涵，从而为法律原则功能的实现提供便利。因此，有必要通过独立条款对《海环法》的每个法律原则进行明确表述。
第二，入海排污口管控有待完善。新修订的《海环法》对入海排污口的设置实施备案制度，备案制度的有效实施须有成熟的监督与管理体系作为支撑。然而目前我国海洋环境污染防治管理体系存在管理环节脱节和“各自为政”的现象，使现有入海排污口的备案制度无法有效对入海排污口实现源头管控。因此，亟须强化过程管控制度，实现各部门与各机构对入海污染源的协同治理；通过不断完善入海排污口的备案制度，明确入海排污口治理的具体程序和要求，实现对入海排污口的全面化和精细化管理。此外，政府应为公众参与海洋环境污染防治提供渠道，向社会公开入海排污口备案情况，提升公众获取信息的便利度，鼓励公众积极参与。
第三，政府决策责任有待强化。新修订的《海环法》规定国家实行海洋环境保护目标责任制和考核评价制度（第五条），但在法律责任部分并没有对政府因决策失误或失职导致重大污染事故发生的责任承担问题作出相应规定。当前我国的海洋生态环境保护工作已形成政府主导的治理模式,如果仅规定政府的相关权力，而未对其行使权力而作出的决策可能带来的风险设定相应的责任，可能导致因政府决策不当带来不可预估的海洋生态环境风险。根据世界各国的环境立法现状,有必要通过立法加强对政府决策职权的规范及对相关责任的明确。
第四，海洋生态环境保护国际合作的内容有待补充。新修订的《海环法》没有规定海洋生态环境保护国际合作的内容,然而海洋生态环境保护是《联合国海洋法公约》规定的各国的共有事务，各国在海洋保护方面达成一致或某种程度的共识并分步实施是构建海洋命运共同体所不可或缺的。在当今全球化的时代，海洋生态环境问题需要各国共同面对,离开国际社会的合作与沟通,仅依靠单个国家的力量是不可能解决的。《联合国海洋法公约》从规则制定、防止或减少污染损害、促进科学研究、生物资源养护与管理等方面提出开展海洋生态环境保护的国际合作。因此，《海环法》在海洋生态环境保护国际合作方面还有很大的提升和完善空间。
二、完善我国海洋治理的建议
党的十八大以来，党中央把握时代发展脉搏，统揽国内与国际两个大局，在阐述海洋对于人类社会生存和发展具有重要意义的基础上，提出构建海洋命运共同体，体现我国深度参与全球海洋治理的责任担当。尤其是党中央关于维护海洋安全、保护海洋生态、发展海洋经济等方面的重要决策，为构建海洋命运共同体指明方向。党的二十大报告进一步提出“发展海洋经济，保护海洋生态环境，加快建设海洋强国。”因此，我国亟须从海洋安全、海洋生态环境保护和海洋经济发展等方面完善海洋治理。
海洋安全方面，党的二十大报告提出“强化国家安全工作协调机制，完善国家安全法治体系、战略体系、政策体系、风险监测预警体系、国家应急管理体系”，同时提出强化包括海洋在内的安全保障体系建设。海洋安全是国家安全治理体系的重要组成部分，须进一步完善其治理体系。第一，加强海洋安全治理的顶层设计。二十届中央国家安全委员会第一次会议强调“要加快推进国家安全体系和能力现代化，突出实战实用鲜明导向，更加注重协同高效、法治思维、科技赋能、基层基础，推动各方面建设有机衔接、联动集成”。因此，我国亟须在总体国家安全观的指导下制定海洋安全治理的战略规划，在国家战略规划层面进行宏观设计，做好海洋安全治理的体制机制安排。第二，加强国际合作，在平等协商的基础上完善海洋安全沟通机制，妥善解决国家或地区之间因资源争夺、政治博弈等引起的与海洋安全有关的分歧，合力维护海洋的和平与安宁。
海洋生态环境保护方面，海洋生态文明建设需要从坚持保护优先、陆海统筹、区域协作、治理与修复并举等方面出发，以整体性视角对我国海洋治理体制机制和相关制度进行完善，维护海洋生态环境的健康稳定。第一，完善体制机制。海洋生态环境保护与海洋资源开发利用密不可分，并呈现此消彼长的关系，应采取整体性、系统性的方法对二者进行统筹治理。根据目前我国依职权划分并设置管理部门和机构的现状，应加强政府、部门、机构之间的协同合作，同时进一步探索创新部门和机构的合理设置。此外，针对目前科层制所形成的碎片化管理方式，亟须解决信息不对称的问题，通过完善海洋监测数据的共享机制及突发海洋环境事件的通报机制,进一步拓宽海洋环境信息公开的范围与途径，积极推动与国际海洋环境治理机制之间的信息互换，协调国际海洋环境治理机制的效用范围，提高多方主体参与治理的有效性，从而更好地实现海洋生态环境的一体化治理水平。第二，完善制度建设。新修订的《海环法》还有进一步提升和完善的空间，应以《联合国海洋法公约》为代表的国际海洋法为基础，全面参与联合国框架内海洋治理相关规则的制定与实施，在推进海洋生态环境保护国际合作的过程中完善国内相关法律法规，实现国内海洋法与国际海洋法的协调互动。
海洋经济发展方面，实现海洋经济高质量发展要坚持保护与开发并举。21世纪是海洋世纪，发展海洋经济是加快建设海洋强国的重要保障。新修订的《海环法》第三条明确保护优先原则，表明当前我国海洋生态文明建设进入新阶段。但目前我国海洋经济发展不平衡及不可持续的问题依旧存在，尤其是在海洋经济发展布局和体制机制、海洋产业结构调整、海洋科技创新与成果转化、海洋资源环境承载力等方面仍须进一步优化，应将绿色发展理念融入海洋经济发展之中，在海洋资源开发利用的过程中更加注重与海洋生态环境保护的协同推进。人海和谐、陆海和谐是海洋生态文明建设的核心，只有确保海洋生态环境健康稳定，才能进一步推动海洋经济高质量发展。因此，应坚持保护与开发并举，通过调整产业结构和生产方式以及严防海洋环境污染与生态破坏，加强海洋生态环境保护，从而实现海洋经济发展与海洋生态环境保护的高度协调和有机统一。鉴于海洋经济的开放性、国际性与全球性特征，应主动参与国际海洋经济合作，通过海洋命运共同体的构建实现海洋生态文明建设目标。
文章来源：节选自《新修订<中华人民共和国海洋环境保护法>述评》，原刊于《海洋开发与管理》2023年第12期
作者：苗振华，系中国社会科学院大学法学院博士；刘洪岩，系中国社会科学院大学法学院、中国社会科学院法学研究所教授
