冯帅等：《海洋环境保护法》对蓝碳保护的制度安排

蓝碳主要由海岸带生态系统碳汇、渔业碳汇和微生物碳汇3个部分组成。其中，以滨海红树林、海草床和盐沼为主体的海岸带生态系统是最主要的部分，根据《蓝碳：健康海洋固碳作用的评估报告》，占海床面积不足0.5%的滨海红树林、海草床和盐沼储存所有海洋沉积物50%~71%的碳汇。渔业碳汇的生物载体为养殖贝藻类和鱼类。《海洋环境保护法》第一条将“保护和改善海洋环境”和“保护海洋资源”确立为价值目标，表明其已开始关注蓝碳。

一、海洋资源之于蓝碳保护的制度体现

《海洋环境保护法》并未对“海洋资源”作明确界定。在学理上，海洋中与人类生存和发展相关的一切资源都属于海洋资源，主要包括具备经济价值或科学价值的海洋生物资源，海洋水体、底床等海域资源，石油、天然气等海洋矿产资源，以及由典型海洋生态系统（如红树林）或自然景观组成的海洋自然环境资源。海洋资源作为蓝碳的重要载体，主要体现在《海洋环境保护法》第三十六条第二款、第五十四条和第六十四条。第三十六条第二款为本次修订的新增条款，其规定“开发利用海洋和海岸带资源，应当对重要海洋生态系统、生物物种、生物遗传资源实施有效保护，维护海洋生物多样性”；红树林等蓝碳生态系统符合该款的“重要”要求，应在资源开发中得到有效保护。第五十四条规定“向海域排放含热废水，应当采取有效措施，保证邻近自然保护地、渔业水域的水温符合国家和地方海洋环境质量标准，避免热污染对珍稀濒危海洋生物、海洋水产资源造成危害”；该条虽对“自然保护地”和“渔业水域”进行考量，但亦强调“海洋水产资源”，即重视对蓝碳的生物载体之保护。循此逻辑，第六十四条规定“新建、改建、扩建工程建设项目，应当采取有效措施，保护国家和地方重点保护的野生动植物及其生存环境，保护海洋水产资源，避免或者减轻对海洋生物的影响”，亦是如此。故而从理论上看，海洋资源受到《海洋环境保护法》的重视，意味着该法对蓝碳的关注度随之提高。但客观而言，《海洋环境保护法》透过海洋资源而对蓝碳予以考量仍属于间接途径，且相关规定较为宽泛。

二、海洋环境之于蓝碳保护的内容设计

与蓝碳的海洋资源方面相比，《海洋环境保护法》对海洋环境的考量更为全面细致。

1.对蓝碳生态系统的特别保护

《海洋环境保护法》第三十三条第二款规定“国务院和沿海地方各级人民政府应当采取有效措施，重点保护红树林、珊瑚礁、海藻场、海草床、滨海湿地、海岛、海湾、入海河口、重要渔业水域等具有典型性、代表性的海洋生态系统……”。与2017年修正的《海洋环境保护法》相比，该款主要有2项调整：①“海藻场、海草床”被增添为“具有典型性、代表性的海洋生态系统”；②国务院和沿海地方各级人民政府对此类海洋生态系统的“保护”义务被提升为“重点保护”义务。（1）增添“海藻场、海草床”后，《海洋环境保护法》已基本涵盖各类蓝碳生态系统。具言之，滨海红树林、海草床和盐沼作为3种重要的蓝碳生态系统，其中红树林和海草床已被《海洋环境保护法》明确提及，盐沼根据联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布的《2006年IPCC国家温室气体清单指南的2013年补充版：湿地》亦可纳入“滨海湿地”的范围。与此同时，根据《海洋环境保护法》第一百二十条对“渔业水域”的解释，渔业碳汇亦在考量之列。海洋微生物虽未被《海洋环境保护法》直接提及，但红树林、盐沼等海岸带生态系统是其发挥碳泵作用的重要场所，故亦包括在内。（2）由“保护”到“重点保护”的措辞彰显《海洋环境保护法》对红树林等蓝碳生态系统的愈发重视，并为其高水平保护提供可能。具言之，《海洋环境保护法》第四十八条第一款规定“禁止在自然保护地、重要渔业水域、海水浴场、生态保护红线区域及其他需要特别保护的区域，新设工业排污口和城镇污水处理厂排污口……”，第六十一条第二款规定“禁止在依法划定的自然保护地、重要渔业水域及其他需要特别保护的区域，违法建设污染环境、破坏生态的工程建设项目或者从事其他活动”。若违反相关规定，第一百零二条第一款要求“由县级以上人民政府按照管理权限责令关闭”。需要说明的是，尽管《海洋环境保护法》未明确规定“重点保护”与“特别保护”的联系和区别，但若将其理解为立法者高水平保护特定区域的不同表达形式，则“重点保护”至少是“特别保护”的“雏形”，即对蓝碳生态系统的保护而言具有促进作用。总体而言，修订后的《海洋环境保护法》对蓝碳生态系统的保护范围和保护力度均有所提升，故可以认为蓝碳生态系统逐渐受到《海洋环境保护法》的特别保护。

2.对蓝碳生态系统的优先修复改善

蓝碳生态系统与海洋环境修复改善之间的关系可从2个方面理解。①滨海湿地、渔业水域等蓝碳生态系统属于海洋环境的组成部分，故而是海洋环境修复改善的对象之一；②蓝碳生态系统可在海洋环境修复改善中发挥重要作用，如海藻、鱼类、微生物等均可作为海洋环境的生物修复手段。进言之，《海洋环境保护法》在修复改善的对象和手段上均确保蓝碳生态系统的优先性。①在对象优先性上，《海洋环境保护法》第四十二条第一款要求“对遭到破坏的具有重要生态、经济、社会价值的海洋生态系统，应当进行修复”，且“优先修复具有典型性、代表性的海洋生态系统”，即涵盖主要的蓝碳生物载体。②在手段优先性上，《海洋环境保护法》第四十四条第一款基本延续2017年修正版本中的第二十八条即“鼓励发展生态渔业”以“改善海洋生态状况”，并新增第三十七条即“鼓励科学开展水生生物增殖放流，支持科学规划，因地制宜采取投放人工鱼礁和种植海藻场、海草床、珊瑚等措施”以“修复改善海洋生态”，故而在有多种海洋环境修复改善方法（如物理措施、化学措施或其他类型的生物措施）时，作为生物措施外在呈现的蓝碳生态系统将被优先考量。然而不可否认的是，《海洋环境保护法》在手段优先性上还不够完善，即仅持“鼓励”态度，而未将之作为法律义务，其施行效果有待检验。

文章来源：节选自《<中华人民共和国海洋环境保护法>中的蓝碳保护制度研究》，原刊于《海洋开发与管理》2023年第12期