2022年12月12日，小岛屿国家气候变化和国际法委员会(COSIS，以下简称“委员会”)请求国际海洋法法庭就有关气候变化与海洋环境保护的法律问题发表咨询意见。委员会要求国际海洋法法庭回答两个问题：其一，各缔约国在《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)第十二部分项下负有哪些有关阻止、减少、控制与由于或可能由于人为向大气排放温室气体造成的气候变化，包括通过海洋温度上升和海平面上升，以及海洋酸化导致的有害影响的海洋环境污染的特定义务；其二，各缔约国在《公约》第十二部分项下负有哪些与气候变化影响，包括海洋温度上升、海平面上升，以及海洋酸化有关的保护和保全海洋环境的特定义务。
2024年5月，国际海洋法法庭(以下简称“法庭”)就小岛屿国家气候变化和国际法委员会向法庭提出的请求发表了咨询意见。在本案中，共有30多个缔约国向法庭提交了书面陈述或参加了口头程序。各国的主要关注点集中在三个问题上，一是《公约》与全球气候变化法律体系的关系问题；二是《公约》第194条及相关义务可适用性及如何适用的问题；三是《公约》第192条的解释和适用问题。法庭咨询意见也详细阐述了上述三个实体问题。
一、各国有关《公约》与全球气候变化法律体系的关系的分歧与共识
《公约》与全球气候变化法律体系的关系是处理国家针对气候变化对海洋环境影响的义务的核心和前提。各国对于《公约》与《框架公约》、《巴黎协定》等条约为核心的全球气候变化法律体系是不是“特别法与一般法”的关系存在不同的看法。委员会认为，全球气候变化法律体系并不意图在气候变化问题上成为具有排除性或限制性的规则，因此它并不构成《公约》的特别法从而阻止法庭就《公约》有关义务进行解释和适用。印度认为气候变化问题是一个特别的法律制度，气候变化对海洋环境产生的影响不是《公约》所调整的事项。印尼认为，《公约》并没有规定国家针对气候变化导致海洋环境不利影响的具体义务，这些事项应由全球气候变化法律体系规范。还有缔约国认为《公约》的解释和适用必须引入全球气候变化法律体系，且与之保持一致。
不论《公约》与全球气候变化法律体系是否“一般法与特殊法”的关系，各国在《公约》第十二部分的解释和适用应与全球气候变化法律体系保持一致这一点上形成了较大的共识。这种共识足以帮助法庭完成对《公约》的解释和适用。然而，法庭仍然对《公约》与全球气候变化法律体系之间的关系进行了回答。它指出，《公约》与全球气候变化法律体系设定了不同的义务，《巴黎协定》没有改变或限制《公约》义务，不是《公约》的特别法。即便它在某些方面具有特别法的因素，也不能以损害《公约》保护和保全海洋环境这一目标的方式适用。法庭没有继续具体地阐述《巴黎协定》在哪些方面没有改变限制《公约》义务以及《巴黎协定》在哪些方面可能具有特别法的因素，法庭也没有具体指出超出《巴黎协定》及全球气候变化法律体系的《公约》下义务。
在同时涉及气候变化减缓和适应措施以及海洋环境保护的问题上，法庭重视全球气候变化法律体系下的制度和相关义务。如它在解释《公约》下有关义务时充分考虑全球气候变化法律体系，尤其是在解释第194条义务时，考虑《巴黎协定》所设定的全球温控目标和时间表。《巴黎协定》并没有为单个国家设定具体的义务，它为全体缔约方整体设定了“双温控”目标义务，并通过国家制定国家自主贡献(NDC)的形式，要求国家每5年按照“只进不退”的原则更新国家自主贡献承诺。然而法庭并没有具体分析《巴黎协定》下有关义务与制度将怎样具体地以不损害《公约》宗旨和目的的方式，影响第192条和第194条义务的履行。法庭也特别强调咨询意见主要集中在初级义务方面，不实质性论述国家责任问题。因此，笼统地回答“一般法与特殊法”关系的问题，似乎没有准确描述二者关系。
二、气候变化与海洋治理的协同
虽然法庭明显注意到《框架公约》缔约国会议近年来有关应对气候变化于海洋问题的决议，但它没有考虑全球气候变化法律体系下缔约国会议决议的效力问题，更没有讨论这种机制引领的气候变化—海洋问题有关计划和安排的作用。2022年，在《框架公约》第27次缔约国会议上，各国已经讨论如何在《巴黎协议》项下的国家自主贡献中纳入海洋为基础的气候变化行动计划。《沙姆沙伊赫行动计划》显示，缔约国决定从2023年起推行年度海洋与气候对话机制，旨在通过《框架公约》程序和谈判，讨论海洋与气候协同问题，支持国际政策决策的协同。2023—2024年“海洋与气候变化对话”集中讨论在国家层面如何加强海洋—气候行动。
可以预见，全球气候变化法律体系中很可能发展出基于海洋的应对气候变化的减缓和适应义务，这种趋势应被鼓励与呵护。有学者指出，如果处理不慎，有关气候变化与海洋环境保护的咨询意见不仅不能消除分歧，还将打破微妙的妥协和平衡。咨询意见在这一问题上不应笼统地考虑“一般法和特殊法”的问题，而应以最大努力促进和鼓励国家在各渠道采取更多措施应对气候变化的不利影响，促进有关政策和法律相向而行，实现气候变化与海洋环境的协同治理。
《公约》与全球气候变化法律体系目前都没有对气候变化导致的海洋环境有害影响问题设定具体的义务。《公约》第十二部分的开放性为其在有关问题上的适用提供了广阔的空间。《公约》第192条一般性地规定了国家保护和保全海洋环境的义务，它不仅要求国家采取减少温室气体排放措施，而且要求国家积极采取适应性措施，建立海洋应对气候变化损害的韧性，并维持和修复海洋生态系统，保护和保全海洋环境。这些义务与《生物多样性公约》、BBNJ协定以及全球气候变化法律框架下的义务相一致。在勤勉义务标准问题上，第192条项下保护与保全海洋环境的勤勉义务，应在最佳可获得科学技术的基础上，同时充分考虑国家能力等主观因素，使之与《公约》其他条款及全球气候变化法律体系保持一致。尽管各国对于《公约》与全球气候变化法律体系的关系有不同的看法，但二者绝不应在任何意义上背道而驰。《公约》第192条应在尊重全球气候法律变化法律体系主渠道现有框架及发展趋势的基础上发挥积极作用，迈向气候与海洋协同治理的未来之路。
文章来源：节选自《适用<联合国海洋法公约>第192条解决气候变化对海洋环境有害影响的国际法问题》，原刊于《边界与海洋研究》2024年第3期
作者：雷筱璐，系武汉大学中国边界与海洋研究院教授
