余妙宏等：中国海警船的法律属性界定

海警机构的主要任务职能决定了海警船的法律属性。作为法律授权的行政执法机关，海警机构拥有527项行政处罚和行政强制职能，海警船是行政主体用于行政管理目的以及国家机关用于执行公务的船舶，符合国内法定义的“公务船”，也符合国际法定义的“用于非商业目的的政府船舶”。但国内法和国际法在公务船和军舰的区分上并不明确，在某些情况下，军舰也是公务船的一种。因此，中国海警船的法律属性不能仅概括为“公务船”，还需要进一步明确为“维权执法船”。一、公务船与军舰关系的厘清关于公务船和军舰的关系问题，国际法和国内法在不同的问题上采用了不同界定。国际条约和国内立法对有关术语的使用较为混乱：国际法与国内法中存在“军舰”“军用船舶”和“军事船舶”等用语，而对“公务船”也做了不同形式的表达，常与“国有船舶”“用于非商业目的的政府船舶”等表述混合使用。但无论是国际法还是国内法，就军舰与公务船有两种分类：一是军舰与公务船并列，二者间无包含关系；二是将政府船舶分为用于商业目的的政府船舶和用于非商业目的的政府船舶，军舰属于用于非商业目的的政府船舶之一，是公务船的一种。

（一）并列关系

国际法在“豁免权”“海盗行为”等问题上采用了此种分类。例如，《统一国有船舶豁免的某些规则的公约》第3条将“军用船舶”和“政府快艇”并列，并将这几类船舶统一归纳为“国有船舶”，定义“国有船舶”是“为国家所有或国家经营、在诉因发生时完全由政府使用而不是用于商业目的的船舶”。《公约》在第95条、第96条分别规定了军舰和公务船在公海上享有的完全豁免权，而没有使用类似《公约》第二部分第三节“军舰和其他用于非商业目的的政府船舶的豁免权”这一表述；而第102条“军舰、政府船舶或政府飞机由于其船员或机组成员发生叛变而从事的海盗行为”中将军舰与政府船舶并列，与《日内瓦公海公约》第16条的分类相同。我国法律体系中大部分法律、法规和规章都将“军舰”（军用船舶）与“公务船”并列，例如：《海商法》在第3条“本法所称船舶，是指海船和其他海上移动式装置，但是用于军事的、政府公务的船舶和20总吨以下的小型船艇除外”，《海上交通安全法》第56条“中华人民共和国军用船舶执行军事任务、公务船舶执行公务，遇有紧急情况，在保证海上交通安全的前提下，可以不受航行、停泊、作业有关规则的限制”，《沿海船舶边防治安管理规定》第2条“本规定适用于在我国领海海域内停泊、航行和从事生产作业的各类船舶。我国军用船舶、公务执法船舶及国家另有规定的除外”等都采用了此种分类方式。

（二）包含关系

国际法在“领海的无害通过”“紧追权”等问题上多采用此种分类。以《公约》为例，《公约》第2部分第3节领海的无害通过B分节按照是否为商用目的把船舶分为商船和用于商业目的的政府船舶；C分节提到“适用于军舰和其他用于非商业目的的政府船舶的规则”，该表述将军舰归为用于非商业目的的政府船舶。综合来看，《公约》在这一部分将船舶分为商船和政府船舶，又将政府船舶分为用于商业目的的政府船舶和用于非商业目的的政府船舶，军舰属于用于非商业目的的政府船舶之一；第7部分第111条紧追权第5项将军舰归为“有清楚标志可以识别的为政府服务并经授权紧追的船舶”之类。我国法律体系中大部分法律、法规和规章都采用了并列关系，但也有少数法规、规章对“公务船”作广义解释，将“军用船舶”列为“公务船”的一种。例如：《办法》第3条第1款“下列船舶可免于签证”第1项规定为“在执行公务时的军事、公安、边防、海关、海监、渔政船等国家公务船”。从条文内容来看，《办法》将公务船分为军事船舶、公安船舶、边防船舶、海监船舶、海关船舶、渔政船舶等，并未将国家公务船完全罗列，只是以隶属机构加船舶为名划分了国家公务船。按照这一命名标准，中国海警船，即“海警船舶”，是隶属于海警机构的国家公务船；而军事船舶（军舰），是隶属于国家军事机关（军队）的国家公务船。在这种分类方式下，仅以国家公务船界定中国海警船的法律属性没有意义。鉴于国内法和国际法对军舰和公务船没有统一的分类，仅将中国海警船界定为“公务船”无法排除“军舰”的可能性，因此需要进一步对中国海警船的法律属性进行界定。  

二、进一步界定中国海警船是维权执法船

上文提到，我国法律体系中对公务船有两种解释：行政主体用于行政管理目的的船舶以及国家机关用于执行公务的船舶。这两种解释主要区别是船舶隶属主体的不同，前者将公务船舶的隶属限定为行政主体，后者则包括行政机关在内的一切国家机关。要明确体现海警船的法律属性，需要在公务船的基础上依据“公务”内容的不同再进行划分。参考同是海上行政执法主体的渔业渔政部门，《中华人民共和国渔业行政执法船舶管理办法》第2条将渔政船界定为“渔业行政执法船”，并定义为“渔业行政主管部门执行渔业行政执法任务的专用公务船、艇”。“渔业行政执法船”清楚表明了渔政船的任务范围和任务内容，海警船的性质可以参考这一界定，即“维权执法船”。“维权”表明了海警机构的任务范围，海警海上执法包含安保执法、行政执法、刑事执法，涉及海上缉私、环境保护、海洋渔业等多个领域，使用“行政执法船”无法囊括海警船的全部任务范围。从条文内容来看，《海警法》通篇没有单独使用“维权”一词，而是搭配“维权执法”，“维权”是海警履行执法职能的最终目的，而不是单独的手段。从《海警法》的整体结构看，维权的方式包括三种，即海上安保执法、海上行政执法、海上犯罪侦查。虽然目前学界对“维权执法”的内涵存在争议，但这是基于《海警法》最能概括海警任务范围的术语。“执法”一方面包含了“公务”的属性，另一方面也是海警机构的主要任务内容。

（一）将海警船界定为维权执法船符合《海警法》的立法目的

《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》（以下简称《决定》）明确提出在条件成熟时，有关方面应及时提出制定、修改有关法律的议案，并依照有关法定程序提请审议。《中华人民共和国人民武装警察法》（以下简称《武警法》）第47条也明确了武警部队执行海上维权执法任务，由法律另行规定。《决定》和《武警法》是《海警法》制定的依据，而《海警法》的出台，也是对《决定》和《武警法》就海上执法相关立法工作部署的回应，同时在法律层面理顺了海上维权执法体制。在此之前，中国海警局履行使命任务缺乏系统充分的法理依据，且海警机构开展海上维权执法活动依照的法条较为分散，相关内部文件知情范围小，缺乏法律效力，不适应依法治国、依法行政对海上维权执法的要求。《海警法》的立法目的是弥补海警海上维权执法必要的法律依据，建立统一规范的海上维权执法法律制度。因此，中国海警船“维权执法船”这一属性符合《海警法》的立法目的。

（二）将海警船界定为维权执法船体现海警船的主要功能

作为海警机构统一履行海上维权执法任务专用的并配有特定涂装的执法船舶，海警船的法律属性应充分体现海警机构的主要任务职能。《中华人民共和国海警法（草案）》第2条规定“海警机构是重要的海上武装力量和国家行政执法力量”。但为了突出海警机构统一履行海上维权执法工作这一主要职责，正式颁布的《海警法》将第2条修改为“人民武装警察部队海警部队即海警机构，统一履行海上维权执法职责”。这一改动并没有影响海警机构具有武装力量和行政执法力量的双重属性，海上维权执法和防卫作战都是海警机构的职能，但海上维权执法才是海警机构的主要任务职能。首先，海警机构转隶的目的是坚决维护国家主权、安全和海洋权益，理顺海上维权执法体制。2018年，武警部队收归中央军事委员会统一领导，不再受国务院领导，而此时海警部队由原国家海洋局转隶武警部队，成为国家武装力量的一部分，并组建中国人民武装警察部队海警总队，称中国海警局。新的中国海警局的诞生，是建设海洋强国和维护海洋权益的时代要求，是规范和保障海上维权执法活动的紧迫需求，是巩固深化党和国家机构改革成果的重要举措，是遵循国际惯例和国际法相关精神及原则的现实需要。其次，从《海警法》的整体结构看，海上维权执法是海警机构的主要职责。作为第一部以“海警”命名的法律，《海警法》全文共84条，仅在第83条规定海警机构依照《国防法》《武警法》等有关法律、军事法规和中央军事委员会的命令，执行防卫作战任务。除非在有明确的法律、法规和军委命令要求的情况下，海警机构仅承担“海上维权执法职能”。因此从《海警法》整体内容来看，海警机构的主要职责应是海上维权执法。另外，国防部新闻发言人吴谦大校也指出“海警队伍整体划归武警部队，调整领导指挥体制，统一履行海上维权执法职责，没有改变海警的基本任务属性，也没有改变中方在相关涉海问题上的原则和立场”。虽然《国防法》《武警法》《海警法》都规定了海警机构依照相关法律、法规和中央军事委员会的命令执行防卫作战任务，但目前，海警机构在什么情况下承担防卫作战任务，以及需要执行何种程序，还没有相关法律予以明确。因此，维权执法船的法律属性也能够充分体现海警机构海上维权执法的主要的任务职能。

（三）将海警船界定为维权执法船符合海上执法实践需要

我国管辖海域涉及复杂的海洋领土争端，争议海域常面临紧张局势。实施海上治安管理、维护海上治安秩序是海警机构重要的任务职能，海警船的法律属性应有利于缓和地区冲突。“维权执法船”的法律属性符合当前我国海上执法的实践需要。一方面，这一定性符合我国国家利益。“维权执法船”明确了海警船的非军舰性质，得以应对个别国家渲染我国正常海上执法活动为“军事威胁”，更适合在争议海域维护我国海洋权益；另一方面，这一定性也符合我国周边海域发展利益。“维权执法船”突出了海警船的主要任务职能，解答了国际社会对海警船法律属性的质疑，“执法船”的属性也有利于缓和周边海域紧张局势，维护和平良好的发展秩序。可见，海警船不符合“军舰说”的观点，虽符合“公务船说”，但由于军舰与公务船之间可能存在的被包含关系，仅用“公务船”无法清楚说明海警船的法律属性。基于此，仿照渔政船舶的性质界定，应将中国海警船定义为“维权执法船”，既符合《海警法》的立法目的，又能充分体现海警机构的主要任务职能，满足当前我国海上维权执法实践的需要。综上所述，海警船仅具有“维权执法船”的法律属性，若战时海警机构仍履行维权执法职能，海警船的法律属性也不会改变。只有当且仅当海警机构承担防卫作战任务且符合国际法和国内法对军舰的实质性界定时，海警船的法律属性才可能为军舰。但从国际法实践和我国对相关问题的界定来看，海警船转变为军舰至少应该符合一定的条件和程序：第一，海警转隶海军或直接由海军指挥；第二，直接承担海上作战任务；第三，海警船改换军舰特有标识。现阶段的中国海警船不具备“军舰”的相关要素，中国海警船不是军舰而是维权执法船还需要相关法律、法规进一步明确，同时有关《海警法》第83条规定的海警机构承担“防卫作战”任务需要执行的相关法律程序和条件也应进一步明确。