王勇等：国际法视角下公海保护区合理限制捕鱼措施的完善建议

CCAMLR拟议在南极建立第三个公海保护区，目前已经有3个提案，分别是：（1）东南极海洋保护区提案（East Antarctic Marine Pro-tected Area proposal）；（2）威德尔海海洋保护区提案（Weddell Sea Marine Protect-ed Area proposal）；（3）区域 1 海洋保护区提案（Domain 1 Marine Protected Area proposal）。由此可见，国际社会越来越重视通过建立公海保护区加强对ABNJ的保护。笔者将基于国际法的视角分析限制公海捕鱼的措施，从而对未来公海保护区的建立和发展提出建议。

一、公海保护区合理限制捕鱼自由的总体思路

第一，必须立足于现实、稳妥地推进捕鱼自由限制措施。首先，公海自由仍是现代海洋法的基石。根据联合国大会第69/292号决议，BBNJ协定的谈判及谈判结果不可影响参加《公约》或任何其他相关协议的缔约国和非缔约国在这些文件中的法律地位，其中就包括《公约》规定的公海自由原则。在各国磋商制定BBNJ协定的四次筹备委员会会议上，63%的国家主张维护公海自由原则。可见，公海自由原则仍是各国磋商制定BBNJ协定的基础。这也是因为BBNJ协定是一个旨在执行《公约》的国际协议，《公约》中明确规定的原则应该得到维持和发展。 虽然捕鱼自由在保护海洋环境的过程中，正在向蓝色海洋的未来逐步作出一些退让，但从实践经验来看，这种退让应当同时具有坚固的理论基础和现实基础。其次，国家主权与捕鱼自由原则应在共存的前提下进行长期的博弈。一方面，保护海洋渔业资源是大势所趋，海洋环境恶化和海洋生物多样性锐减使得国际社会更加关注海洋渔业资源的管养，传统的捕鱼自由论正在受到越来越多的限制；另一方面，在以主权国家为基础的现代国际社会，限制捕鱼自由的每一步努力都困难重重，国际社会必须谨慎平衡各方利益，不断完善全球治理机制，稳妥、逐步地往前推进。因此，国家主权对捕鱼自由的限制不是迅速推进的，更不是无节制的。相反，限制包括捕鱼自由在内的公海自由的进程是相当缓慢的，沿海国与船旗国在不同的历史时期都会形成一定的均势。

第二，必须以实在法为基础，通过适当的国际条约对于捕鱼自由限制措施进行详细的规定。首先，以实在法为基础的现代海洋法的公海自由原则可以在各国同意的前提下根据现实需求对其施加限制。自然法理论强调普遍适用的道德和正义，而实在法则更强调成文的法律规则。然而，自然法理论已经不是现代国际海洋法的基础，82实在法具有明确的渊源和具体内容。由前所述，目前国际社会已经在国际条约中制定了限制公海捕鱼自由的条款。《国际法院规约》第38条规定了现代国际法的渊源。根据该条，包含了限制公海捕鱼自由条款的国际条约应被视为国际法院的法律适用依据，也就是国际法的主要渊源之一。其次，各国谈判建立公海保护区是基于一致的利益。当今世界，国家仍是国际社会的主要行为体，在此背景下，公海保护区的实施更多地有赖于成员国的善意履行，这种履行的实质性基础是国际社会各种力量之间的制衡。公海保护区之所以能提上联合国大会的议事日程及置于各国的谈判桌前，是因为成员国之间有一致的利益特别是环境利益。四个公海保护区的实践均已显示，限制公海自由的公海保护区的管养措施必须经过缔约方同意后才能实施，且不能直接拘束非缔约方。再次，基于既有国际法文件在捕鱼自由限制措施方面的种种局限性，必须通过适当的国际条约详细规定捕鱼自由限制措施。具体来说，可以考虑在修改《公约》或《鱼类种群协定》时对捕鱼自由限制措施进行详细的规定；也可以考虑将《行为守则》升级成为“硬法”文件并对捕鱼自由限制措施进行详细的规定；还可以考虑在适当的时候制定专门的条约对捕鱼自由限制措施进行详细的规定。

第三，捕鱼自由限制措施应当宽窄适度。一方面，由上所述，《公约》中仅对公海捕鱼自由作出了一般限制和特殊限制两类限制，这些限制的措辞相对宽泛，无法在具体层面得到落实。因此，应当更加具体和直接地规定公海保护区内的捕鱼自由限制措施，而不应使用过于笼统的措辞。具体包括：（1）列明该保护区内主要保护的鱼类种群。（2）列明限制捕鱼的具体方式。例如，禁止使用某种捕鱼方式、捕鱼工具，或禁止捕捞某一受保护的物种。（3）列明限制捕鱼的例外情况。（4）列明违反相应限制措施的法律后果。例如，违反者将受到配合相应限制措施的港口国的制裁，或被禁止在相应区域内捕捞。另一方面，不能彻底禁止公海保护区内的捕鱼活动。截至2020年，全球海洋捕捞量已达7800万吨，占总捕捞量的87%。同时，部分太平洋国家越来越依赖由公海捕获的金枪鱼制成的金枪鱼罐头保证日常生活。若完全禁止公海保护区内的捕鱼活动，可能对渔业捕获量造成影响，甚至可能影响部分国家居民基本的饮食保障。由此可见，采取过宽的限制公海捕鱼自由的措施不能达到有效保护公海渔业资源的目的，采取过窄的限制措施不利于渔业资源的利用和满足部分人口的饮食需求，限制公海捕鱼自由的措施应该在保护与可持续利用之间找到一个最佳平衡点。

二、在具体措施层面的建议

基于上述四个公海保护区的实践，笔者将从合理限制捕鱼的角度出发，对公海海洋保护区未来的建立和发展提出具体建议。

第一，公海保护区内限制捕鱼措施应当更加明确和细致。首先，应明确禁止已经被国际社会或科学报告认定的会对渔业资源造成破坏性影响的捕鱼方式。其次，可以结合实际情况与科学报告，对禁止的捕鱼方式作出更加细致的分类。以刺网为例，针对不同的鱼种，刺网的结构和类型并不相同。若在某个公海保护区内使用刺网会导致严重的全局性的渔业资源失衡，则可以制定禁止使用所有刺网的规定，不论该类刺网针对何种鱼类。但是，若某个公海保护区专门保护某些特定鱼种，且经科学调查后确认捕捞其他鱼种的刺网不会导致严重的渔业资源失衡，则可以制定禁止使用针对特定鱼种的刺网的规定。还需要指出的是，在细化捕鱼限制措施时，建议船旗国和RFMO充分考虑相关渔业、品种和当地生态系统，根据各种渔业的特性，参考《公海深海渔业管理国际准则》的相关规定，努力发展对于环境影响较小的捕捞技术和捕捞方法。

第二，提升公海渔业透明度以提升打击IUU捕捞的效率。渔业透明度主要指一国对有管辖权的船舶进行所有权、捕捞授权、转运和位置等数据的统计和报告的程度。IUU捕捞屡禁不止的原因不仅在于船旗国控制能力不足以及沿海国家的执法不力。若港口国不能及时与相关国家或RFMO交换信息，也难以及时有效管制靠港的IUU船舶。此时，相关国家在渔业方面的透明度将显著影响打击IUU捕捞的效率。然而，在现有的RFMO的实践中，一些国家可能会因为缺乏足够的动力履行相关义务而有不参与相关组织或安排的倾向。此类倾向也包括对渔业透明度的不重视。作为首个专门打击IUU捕捞的具有拘束力的国际协定，《港口国措施协定》已经于2009年通过并于2016年生效，该协定是目前在港口国规制IUU捕捞方面最为重要的国际法文件。2021年5月31日至6月4日召开的《港口国措施协定》第三次缔约方大会报告指出，目前《港口国措施协定》在实施的过程中仍然面临着一些挑战，例如，需要确保国家（特别是发展中国家）级机构间具有充分的协调性和足够的能力执行港口国措施，以及开展广泛的区域级合作和全球信息交流。因此，应当加强国际信息交换，以提升公海渔业的透明度，打击IUU捕捞。目前，《港口国措施协定》已经着手建设全球信息交换系统（Global Information Exchange System，GIES）。该系统允许参与国实时共享重要信息，这些信息包括拒绝外国船舶进入港口，以及有关涉嫌从事IUU捕捞的船舶的检查报告。需要指出的是，非《港口国措施协定》的缔约方也可通过访问该系统获得与其相关的信息。公海保护区可以鼓励其作为《港口国措施协定》缔约方的成员国推广GIES，并鼓励其非《港口国措施协定》缔约方成员国加入该系统或定期访问相关信息，从而提升全球有关IUU捕捞信息的透明度，并不断增强港口国措施在限制公海捕鱼尤其是打击IUU捕捞方面的作用。

第三，公海保护区内的限制捕鱼措施不能过于绝对，而应该有一些例外规定。这些规定包括但不限于：（1）经权威机关授权的以科学研究为目的的捕捞。（2）在与海上人命有关的紧急情况下，包括合理限制捕鱼在内的措施将暂时不予适用。这些例外规定有利于在保护公海保护区内渔业资源的同时合理开发利用相关的渔业资源，从而实现可持续发展的目标。在制定例外规定时，应当注意以下事项：（1）明确有权制定例外事项和授权的机构，一般而言，此类机构应当为相关公海保护区成员国基于建立公海保护区条约设立的国际组织。（2）明确例外事项。例外事项应当足够明确，防止滥用例外事项的情况发生。从当前部分公海保护区的实践来看，将海上人命有关的紧急情况以及科学研究活动作为例外事项比较合理。此外，建议将例外事项的解释权给予有权制定例外事项和授权的机构，这样有利于对相关规则作出统一的解释。

第四，为非缔约方设置更多的倡导性规定。条约对于非缔约方无拘束力是国际条约法的一项基本原则，应当在限制公海捕鱼方面继续发挥作用。但这并不代表非缔约方可以置身事外，完全不参与公海渔业资源保护。由上所述，部分公海保护区已经为非缔约方设立了一些倡导性规定，这些倡导性规定一般不会对非缔约方带来严重负担，但是可以更合理地限制捕鱼。具体而言，首先，在用语方面，建议在制定倡导性规定时，应采用“尽可能”、 “尽力”、 “尽量”、 “协同配合”、 “加紧防止”以及“逐步减少”等用词。这些用语与“应当”（shall）相比并未施加强制性的国际法义务，可以充分体现对非缔约方的尊重。同时，与“可以”（may）一词相比， “尽可能”等表述倡导非缔约方在力所能及的情况下善意地采取行动，并且尽最大努力行动，而非任意地“为”或者“不为”。第二，在具体措施方面，建议引入更多的倡导性规定，鼓励非缔约方共同努力保护公海渔业资源。例如，建议参考南极两个公海保护区的规定，鼓励非缔约方渔船在通过公海保护区时向有权机关通知其过境的计划，并提供船舶的船旗国、船舶尺寸、国际海事组织编号以及计划航线。这一倡导性规定有利于公海保护区确认保护区内船舶的情况，从而更好地结合检查员制度，预防和制止IUU捕捞。

第五，增强与BBNJ协定的协调性。若BBNJ协定最终可以生效，公海保护区应当明确同时是公海保护区成员国与BBNJ协定缔约国的国家应如何兼顾原有的限制捕鱼措施以及BBNJ协定中规定的养护义务。同时，可在能力建设和海洋技术转让方面探索对接BBNJ协定机制的路径。最新的BBNJ协定文本在附件二“能力建设和海洋技术转让的类型”中规定能力建设和海洋技术转让的举措包括“增进各区域机构之间的合作联系，例如南北和南南合作，以及区域海洋组织和区域渔业管理组织之间的合作。”渔业资源作为公海生物多样性不可或缺的组成部分，相比其他生物资源更早也更综合地受到国际法的保护。BBNJ协定文本附件二的规定较好地衔接了既有国际法规则与新国际法规则，有利于避免各国在利用和保护公海方面出现冲突。总而言之，公海保护区作为公海环境保护的“先锋”，应当在后续的建设和发展中增强与诸如BBNJ协定等其他国际法文件的协调性，在确保捕鱼限制措施不会影响其他有关公海保护和利用的国际法文件执行的基础上，提升管养公海渔业资源的效率，从而真正做到“合理限制”。