海上维权执法绝非单纯地在海上实施，在很多情况下需要由海洋向陆地延伸，由陆地给海洋支撑。《海警法》也明确规定了“国家建立陆海统筹、分工合作、科学高效的海上维权执法协作配合机制”。“岸”是水边的陆地，“海”即是海洋。在中国海警的组织目标中，岸是对海的支撑，海是岸的目标。岸海一体，旨在以清晰的管辖分界为重点建立陆海一体联动的协作配合和保障支撑机制，要求海警在支撑保障和协作配合上的海陆高度融合。清晰的管辖范围既是海警履行好职责的基础，也是形成岸海一体机制的基础。根据《海警法》的规定，海警管辖范围是中国“管辖海域”“海上”,而区分这一范围的界限，无疑就是确定的陆海管辖分界线。但在整个《海警法》中，这一分界是不清晰的，甚至在整个中国法律体系中，也还没有海陆分界线的特定概念。2018年《深化党和国家机构改革方案》按照“军是军、警是警、民是民”原则对公安边防、海警等力量进行转隶调整后，部分沿海省市建立了“海岸警察”。究其出发点，一定程度上就是为了填补海警转隶、公安边防转为人民警察后留下的管辖空白。但即使这样，海警与公安等有关部门、地方人民政府在海上维权执法上的分界线仍旧是模糊的。且这一分界线在不同行业领域还并非是重合的，如渔业领域行政案件由《海警法》确定的管辖分界就是“机动渔船底拖网禁渔区线”。一般认为有水的区域为海，反之为陆，但是随着潮汐变化，这一分界是不确定的，还产生了低潮线和高潮线，究竟以低潮线还是高潮线为分界，中国法律中并没有规定。有学者提议，在法律中直接明确以低潮线或者高潮线为海陆分界线，一揽子解决由此产生的权属不明、定性不清等问题。而在低潮线和高潮线之间的潮间带，地理性质上一般属于滩涂地，在开发使用中一般具有重大经济价值，如用于养殖或者进行沼泽利用等，因此潮间带是否适用海域使用相关法律法规，其间发生的行政刑事案件由谁管辖，都受海陆分界线的影响。海陆分界线的问题并非单属海上维权执法或者海域管理使用一个领域，而是涉海法律中的一个基本问题，需要在涉海的基本法律中解决。鉴于学界提出制定“海洋基本法”的呼声已经持续了很久，在“海洋基本法”中直接以低潮线或者高潮线，抑或是中线为标准进行海陆切分是较为合适的做法。当然，另一种方案是借鉴渔业领域“机动渔船底拖网禁渔区线”这种规范方式，由不同领域的主干法律，如《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国海洋环境保护法》等，根据行业特征对海警机构与地方执法机构的管辖界限进行明确。在海上开展高效的维权执法行动，必须得到岸上的全方位支撑。《海警法》第58条至第60条等对此作了规定，但是《海警法》的规定较为笼统，要真正实现岸海一体的海陆联动协作配合机制，还要对其在四个维度进一步健全发展。一是刑事诉讼领域，主要是海警和人民检察院的协作配合机制，2018年《中华人民共和国刑事诉讼法》(简称《刑事诉讼法》)修改，将中国海警局列为继公安机关、国家安全机关、人民检察院、监狱、军队保卫部门之后的第六个侦查机关；以2020年2月《最高人民法院、最高人民检察院、中国海警局关于海上刑事案件管辖等有关问题的通知》下发为标志，海警基本完整纳入了中国相对成熟的刑事诉讼体系，各地人民检察院驻海警检察室也逐步建立，但在提前介入、海警机构与检察机关的移送对应关系、案件监督等方面还有探索和发展的空间。二是海警和公安机关的分工和协作配合机制，在分工方面，海警与公安机关的职责领域以岸海为界，一定程度上称海警是“海上公安”并不为过。在协作领域，由于在国家治理体系中的职能定位不同，海警机关与公安机关相比，在公安大数据运用、技术侦查手段、刑事科学运用、侦查阵地建设等方面还有较大差距，而这些内容恰恰是办理刑事案件的重中之重，因此，要在依托公安机关开展技术侦查、物证鉴定、连通和使用公安机关相关信息数据网络和数据库方面，进一步丰富和完善机制。可以通过公安部和中国海警局印发通知等形式，实现公安和海警各层级的协作配合。三是海上行政执法领域中海上行政执法行业主管部门和执法部门的分离，使这类协作配合呈现出更大的需求。如《自然资源部办公厅关于印发〈自然资源部行政处罚事项清单〉的通知》(自然资办函[2019]2191号)规定，海洋行政执法职责统一由中国海警局行使，自然资源部本级无相关海洋行政处罚事项。对主管部门来说，在海上行业管理中无法脱离海警这一海上执法部门。对海警机构来说，所面临的是更加复杂的关系：其一，与中央主管部门之间的关系；其二，与地方海洋主管部门的关系，特别是地方海洋主管部门还保留了一定执法权；其三，不同省区市海警机构与当地海洋主管部门的关系，因为机构改革中赋予了省一级人民政府一定权限，不同地区的海洋主管部门呈现出了位差，名称、职责、业务领域各不相同。在海警机构对这些部门的需要上，除最基础的各类行政机构向海警推送海上项目的管理审批、情势动态等信息，建立定期沟通联络机制外，仍需要在涉案物品鉴定、检测，联合执法行动的组织上对海警提供更多支撑。因此建立国家层面海洋事务的高层次议事协调机构是解决这方面问题的有力方案之一。在地方层面，属地海警机构与当地有关部门，通过共同出台意见、通知等规范性文件的形式，一事一议解决协作问题，明确各自职责边界同样不可或缺。四是央地协作机制，海警担负的海上维权执法职责属于中央事权，《海警法》第15条对中国海警局及其海区分局协调指导地方海上维权执法工作作出规定，要在中国海警局及其海区分局两级建立纵向指导、横向协调的机制办法，提升海警调动属地人民政府海上执法力量开展重大维权执法行动的能力。岸海一体，除了实现海警与其他部门的陆海配合协作外，也要实现海警内部的陆海联动。一方面，是海警执法机制内的海查陆处。在海警改革论证中，一些专家提出了“海查陆处”的方案，即海警负责海上的执法检查，然后将案件移交陆上的主管部门作出处罚决定。固然最后采用的是海上综合执法方案，但是不可否认的是，在海警内部，海查陆处仍旧是开展海上维权执法的主要方式。另一方面，虽然《海警法》第29条设定了当场处罚的程序和条件，但是其适用场景终究有限，大量的案件需要在陆上进行调查、审理等。因此，在发展方向上，要注重形成更高效的陆海衔接机制体系，实现从先查后办到边查边办的发展。这就要更加注重为海查陆处执法模式下的海警提供办案条件，包括建设规范化、信息化、智能化的执法办案专门场所，探索建立区域性的案件管理中心，建立海上执法信息同步回传系统、适应海上案件的涉案财物保管场所和处置机制、供涉海船舶靠泊的岸线码头等。另外，海上维权执法面临环境的严酷性、舰机遭遇的对抗性等不利条件，需要强大的后勤保障能力。根据海上军事力量或者准军事力量保障的一般规律，应当以完备的岸基保障体系，为海上维权执法提供坚强的后勤装备领域保障。这类保障应针对海警力量担负任务的特点而发展，具体可以包括岸海一体的无人机取证支撑能力、无动力船舶的动力拖泊技术、舰船快速损管支援和应急维修的战斗力再生能力、海上人员(伤员、嫌疑人等)应急转运后送能力等。同时纳入军队联勤保障体系，提升共同项目的保障能力。
文章来源：节选自《论中国海警的组织目标及其建设路径》，原刊于《中国海商法研究》2023年第1期
