1. 武装力量可以被授予行政职权并获得行政主体地位讨论武装力量能否被授予行政职权并获得行政主体地位,需要先解释我国行政主体理论中关于行政主体的种类。我国行政法上的行政主体包括两种:一是行政机关,二是法律、法规授权的组织。武装力量显然不属于行政机关,因而,考察武装力量是否具有行政主体的地位,应当探讨其是否属于法律、法规授权的组织的范畴。我国学界对于法律、法规授权的组织种类的探讨往往限定在事业单位、国有企业、社会组织等方面,而关于武装力量是否可以成为法律、法规授权的组织的讨论较为鲜见,因此需要从法律、法规授权的组织的授予逻辑来进行讨论。从历史考察角度可以发现,我国的行政主体理论的引入主要从行政诉讼的角度出发,通过确定一系列的标准,来判定其是否可以进入行政诉讼,等于是将行政主体与行政诉讼被告画等号。同时,最初的理论与法律的结合就是为了解决行政机关以外的组织进入行政诉讼的问题,现实行政管理及行政相对人救济的需要使得行政诉讼法的适用范围扩大,而借用行政主体的理论进行阐述,完善了行政机关以外的组织进入行政诉讼的理论基础。这些行政机关以外的独具中国特色的行政主体,被学界与法律实务界统称为“法律、法规授权的组织”。要成为法律、法规授权的组织,需要具备什么要素?学界将行政主体的概念界定为,“行政主体,是指行政法律关系中与行政相对人互有权利义务的另一方当事人,是享有行政权,能以自己的名义行使行政权,并能独立承担由此产生的法律责任的组织”,“行政主体是指依法享有行政职权,独立对外进行管理的组织”。从以上对于行政主体概念的表述,结合我国行政主体理论确定并运用于实践的历史起源,可以发现行政主体存在两个核心要素:首先是授权要素,其需要具有相应的法律、法规授权(拥有行政职权);其次是组织要素,该主体需要是一个组织(能以自己名义进行活动且能独立承担由此产生的法律责任)。因而,笔者认为,授权要素和组织要素,是通过我国行政主体理论判定某行政机关以外的主体是否能够成为行政主体(即法律、法规授权的组织)的根本二要素。同时,应当注意到,法院进行行政诉讼审查和授权机关(制定法律、法规的机关)考虑是否授予相应组织以行政主体资格,二者对于授权要素和组织要素的适用逻辑是不一样的。从行政诉讼的角度,判定某个主体能否进入诉讼,需要授权要素先行。法院首先判定的是授权要素,即其是否具有相应的行政职权;其次再考虑其是否是一个组织。如果没有相应的行政职权,其肯定不是行政主体,需要另行起诉其他主体,或者判定不属于行政诉讼;而如果不是一个组织,其缺乏行政主体的相应要件,只能由有权承受的组织来承受。而从授权机关授予行政职权的角度,首先考察的则为组织要素(其是否是一个组织),同时考虑以下方面:这样的组织是否有相应的人员(人员条件)和相应的物质条件能够完成可能被授予的职权;是否能够独立行使授予的职权(行使条件);是否在错误行使职权时,有能力来承担相应的法律责任(责任条件)等。若某个组织满足这些条件,就符合被授予某项行政职权的条件,授权机关就可以通过法律、法规的授权形式,进行行政职权的授予,这个组织就获得了行政主体的地位,从而能够根据相应的授权行使行政职权。因而,行政机关以外的组织若要通过“法律、法规授权的组织”的方式成为行政主体,首先需要满足相应的组织要素和各项条件。武装力量是否能够满足这些要求呢?首先,武装力量符合组织要素这一条件,武装力量是一个组织,具有明确的组织架构、组织目标等;其次,武装力量具有相应的人员条件、技术条件和物质条件等来完成可能被授予的职权;再次,武装力量能够独立行使可能被授予的职权;最后,武装力量具有相应的责任条件,能够承担由于行使职权带来的法律责任。综上,从授权逻辑上来说,我国的行政主体理论并不排斥武装力量成为行政主体,只要具备法定条件的授权,符合组织要素的武装力量就能够成为法律、法规授权的组织,拥有行政职权,并获得行政主体地位。武装力量既然可以被授予行政职权,获得行政主体地位,那么这样的一种授权,是否包含行政执法权呢?关于这一问题,首先应该明确,行政执法权属于行政权的一种,但是行政执法权与普通的行政权又有所不同,两者的最大区别体现在行政处罚权上,拥有行政处罚权的行政权,才能称为行政执法权。换言之,某一主体获得了行政处罚权,就应该认为其获得了行政执法权。因而,武装力量是否可以被授予行政执法权的问题核心,实际上就是对于武装力量是否能获得行政处罚权的讨论。《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第2条规定:“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织,以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”在大陆法系国家,行政处罚权则被认为是行政权的组成部分,主要由行政机关实施。虽然行政处罚权主要由行政机关实施,但是行政机关以外的组织,也可以通过授权获得行政处罚权。当然这样的组织需要与所授予的行政处罚权具有某种联系,同时还需要满足以下条件:必须是依法成立的组织;具有熟悉有关法律、法规和业务的正式人员;能独立地承担因其行为而引起的法律后果;具有与承担行政处罚事务相应的技术条件。除此以外,行政处罚权的授予还需要考虑行政管理之必要规则,授权与不授权相比更有行政效率,而且被授权的处罚事项范围的确适宜被授权者进行处罚。同时,从对《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)与《行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)等立法的考察来看,行政处罚权等国家强制力行使主体的确认,相较于行政诉讼被告诉讼地位的确认,要求更加严格。根据2017年《行政诉讼法》第2条的规定,对于行政机关以外的组织,称为“法律、法规、规章授权的组织”,而2021年《行政处罚法》第19条、2012年《行政强制法》第70条对于授权的界定,仅有“法律、法规”,而不含有规章。如前文所述,《行政诉讼法》对于法律、法规、规章授权组织的规定是为了解决行政诉讼被告的问题,扩大行政诉讼被告范围,更好地救济行政相对人的合法权益,而《行政处罚法》和《行政强制法》的规范逻辑显然与此不同,其通过严格授权的方式,缩小了可能被授权组织的范围。严格授权,从组织要素先行的角度来说,对被授权组织的要求肯定要比普通行政授权更加严格。严格的要求主要体现在组织要素、人员条件、技术条件和物质条件等方面,是国家强制力行使的关键。从组织要素先行角度考察武装力量,其“政治建军、改革强军、科技强军、人才强军、依法治军”有目共睹,甚至比行政机关的执法部门的保障更加到位,对于这样一个组织,授予其行政处罚权不存在问题。换言之,组织要素先行的武装力量被授予行政执法权不存在障碍。授予中国海警局海上行政执法权契合国家治理新理念和总体国家安全观
在社会治理理念上,存在两种完全不同的方向:一种方向是要求国家被动作为,在非必要时不作为;另一种方向是要求国家在治理中积极主动作为。社会实践表明,过于“不作为”无法满足社会治理的需要,而过于“作为”也会造成有效市场空间的缺失,因此需要秉持唯物辩证的哲学观,寻求“不作为”与“作为”的动态平衡,坚持形式法治与实质法治的对立统一,从而达到理想的社会治理效果。近20年来,在党和国家的相关文件中,我国国家治理理念经历了从强调社会力量参与社会管理到注重国家力量来进行社会治理的历程。我国从国家层面最早提出“服务型政府”的概念是在2005年政府工作报告里,其中提到要“建设服务型政府”,并且明确在社会治理层面需要“坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织,充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。政府应该管的事情一定要管好”。同年,中国政府门户网站还刊登了题为《中国政府转变职能积极打造“服务型政府”》的文章,表明中国积极打造“服务型政府”,从“全能”向“有限”转变。从党的文件来看,“服务型政府”的描述首次出现在党的十六届六中全会的决定中,其提出要“建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能”;党的十八大以来,“服务型政府”的概念继续深化,内涵继续发展,十八届二中全会公报从简政放权进行行政体制改革的角度出发,提出“要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,健全部门职责体系,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”,同时指出要注意“处理好政府和市场、政府和社会、中央和地方的关系”。社会治理理念的转变出现在党的十九届五中全会。十九届五中全会的会议公报以及十九届五中全会上通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》,在继续强调“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”的基础上提出,“更好发挥政府作用,推动有效市场和有为政府更好结合”。这里的“更好”,其实就是要更加发挥国家的力量,对于社会治理进行“有为”的参与。通过上述梳理可以发现,在近20年的党和国家的文件中,关于“不作为”与“作为”的国家治理理念存在这样的一个变化,从最初的只着眼于政府的“作为”,到与政府的“作为”并列的市场、社会参与,最后到政府的“有为”。我国的治理理念发生了巨大的变化,说明我国的社会治理理念存在这样一个大趋势,即需要“更好”发挥政府与公权力的作用,在尊重原有的社会治理格局的基础上,“更好”去“作为”。同时,应该再次明确,治理理念的讨论,不只是应该存在于经济层面,还包含整个社会治理的层面,因而,在讨论治理的过程中,既有政府的角色,也有许多非政府的角色。从行政管理的角色来看,过去在社会治理中强调的“服务型政府”,指的是除了要充分发挥市场的作用,更要使政府以外的社会主体参与进来,共同进行社会治理。而如今的“有为”,指的是包括“政府”在内的国家力量要更好地发挥其在社会治理中的作用。这样的国家力量,除了作为行政机关的各级人民政府,还包含代表国家力量存在的组织。中共中央、国务院等联合发布大量规范性文件,推动工作开展,就充分说明了这一点。授予中国海警局海上行政执法权契合了国家治理新理念,是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。2. 推进国家安全体系和能力现代化的行政主体描述映射过去学界对于行政主体或者法律、法规授权的组织,常常这样描述:“行政主体意指依法取得行政职权,能以自己名义独立进行行政管理活动,作出影响相对人权利、义务的行政行为,并承担由此产生的法律后果的社会组织”;“法律法规授权的组织是指在行政管理活动中,通过法律、法规将某些行政职权授予企事业单位、社会团体和群众性自治组织,以及行政机关的内设机构和派出机构,来独立行使行政职权并承担相应职责的法律行为”;“依据法律、法规、规章的授权,能以自己的名义行使一定行政职权,并能够独立承担法律责任的行政机关以外的社会组织,一般称之为被授权组织”。可以发现,许多学者将法律、法规授权组织的范围限定在“内设机构和派出机构”及“社会组织”,排除了其他组织成为行政主体的可能。但在近年的著作中,对于行政授权也有不同表述。2018年8月,高等教育出版社出版的马工程教材《行政法与行政诉讼法学》写道:“行政授权,是指行政机关以外的组织经法律、法规授权,以自己的名义对外管理,并承担法律后果的制度。”其中心词“行政机关以外的组织”清楚地扩大了法律、法规授权的组织的范围。其对行政授权的分析,更是阐明行政授权的实质:“经行政授权的组织是以自己的名义对外管理,并独立承担其法律责任。当然,这只是形式意义上的责任,即成为行政复议的被申请人、行政诉讼的被告。被授权组织有义务纠正违法行为,至于其造成的损害后果,真正的责任承担者是国家,即国家承担赔偿责任。”行政主体描述的这种变化为授予中国海警局行政执法权提供了理论依据。总体国家安全观的核心是要巩固我国的政治安全,而政治安全要靠法治来维护。党的十八大以来,全面依法治国实现了历史性突破,取得令人瞩目的成就,成就之一就是制定了《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国反间谍法》《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》《中华人民共和国生物安全法》和《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》等,填补了国家安全的法治空白。《海警法》的施行、《中华人民共和国海上交通安全法》的修订施行,也起到从海洋方面维护国家安全的重要作用。党的十八大提出“完善国家安全战略和工作机制”,党的十九大提出“坚持总体国家安全观……加强国家安全法治保障,提高防范和抵御安全风险能力”,党的二十大报告指出:“健全国家安全体系。坚持党中央对国家安全工作的集中统一领导,完善高效权威的国家安全领导体制。强化国家安全工作协调机制,完善国家安全法治体系、战略体系、政策体系、风险监测预警体系、国家应急管理体系,完善重点领域安全保障体系和重要专项协调指挥体系,强化经济、重大基础设施、金融、网络、数据、生物、资源、核、太空、海洋等安全保障体系建设。健全反制裁、反干涉、反‘长臂管辖’机制。完善国家安全力量布局,构建全域联动、立体高效的国家安全防护体系。”这是党中央把握新时代国家安全特点规律、从依法治国全局出发做出的重要决策部署,《海警法》的实施也是国家安全体系的重要组成部分之一。行政效率原则指的是行政机关在行使其职能时,要力争以尽可能短的时间、尽可能少的人员、尽可能低的经济耗费办尽可能多的事,并使之办得尽可能好。从我国海上行政执法的具体细节来看,装备昂贵、执法周期长等特点,使得我国过去依托公务员系统为主的海上执法体制仅能满足基本的海上行政执法需求,无法满足行政效率原则。首先,海上行政执法必须依托于舰船及其船上设备,在过去“五龙治海”时期,各部门的经费来源不同、使用目的不同,造成的结果就是多支队伍不区分近海、远海的执法密度需要进行同等建设,经费等消耗同样巨大。在结束“五龙治海”成立中国海警局后,经费分散的问题得到解决,而中国海警转隶武警部队后,除了经费由国防经费负担、使用方向统一制定外,先进的军事科技也可以运用于执法舰船之上,使得同样的经费能够发挥更大的作用。其次,武装力量身份下的中国海警局可以在人员使用上贯彻行政效率原则。海上行政执法常涉及长时间的执法活动,如果依托公务员系统,需要考虑加班费等相应费用的支出。而我国的兵役制度则保证了义务兵的征集所需费用较低,换言之,同样的经费支出下,可以获得更多的人员,并且这些人员的素质与强度符合军事要求,军事人员的年龄限制也可以保证从事海上行政执法活动的人员以年轻人居多。最后,武装力量身份带来的军事指挥,更加符合我国有关海域复杂多变的执法环境,也可以保证提前进行战术或战略部署以获取优势。同时,在中央军委的统一领导下,在遇到紧急情况时,可以及时安排人民海军予以支援。
文章来源：节选自《论中国海警局拥有海上行政执法权》，原刊于《大连海事大学学报（社会科学版）》2023年第1期
作者：阎铁毅，大连海事大学法学院教授；马琨，大连海事大学法学院硕士
