国际海洋塑料污染治理体系是以《联合国海洋法公约》《国际防止船舶造成污染公约》《伦敦公约》《巴塞尔公约》等公约为骨架，加以联合国相关决议、《檀香山战略》等软法性文件为血肉组成。但这个体系的内部却是“各自为政”,无法对国际海洋塑料污染治理产生实际影响。塑料污染是国际社会重点关注的环境问题，当前已经取得了积极进展。国际社会也认为有必要在治理塑料污染的方法上作出改变，所以各国在谈判中应加强沟通，努力达成共识。但同时，也要认识到一个如此复杂的环境问题，不可能依靠一份国际条约就能够解决的。
现《塑料条约》历经4次政府间会议谈判，并于第四次政府间谈判期间审议修订案文草案内容。如果能实现第5/14号决议目标，该条约将有可能是《巴黎协定》以来最重要的环境多边协议，并使海洋塑料污染治理进入新的阶段。制定《塑料条约》可以说是治理塑料污染的一个里程碑，接下来应该推动条约的谈判工作，让国际塑料污染治理真正进入到一个新的阶段，向国际社会传达出治理塑料污染的决心和推动绿色发展的信号。
一、《塑料条约》对中国的影响
新的条约形成，对中国而言，既是机遇也是挑战。《塑料条约》形成，将有助于推动中国塑料污染治理法律体系的完善，并且治理塑料污染也符合中国 “双碳”战略，有助于推动中国生态文明建设和绿色经济的发展。所以治理塑料污染不单是履行国际条约规定的义务，也是中国自身发展所需。
中国已积极地投入谈判中，认为条约所包含的控制措施和自愿办法应明确治理塑料污染是多途径的，全球性的环境问题有赖于各国的合作，应在共同目标的指引下强化各国主动性和自主性,并希望《塑料条约》应平衡好管控塑料污染和经济发展的关系，聚焦易向环境泄漏的塑料制品和易向环境泄露的环节，针对不同种类塑料制品采取分类管控措施，并坚持公平、共同但有区别的责任原则。中国同时认为发达国家应该在解决本国塑料污染问题的同时，加强对发展中国家的支持。最后认为《塑料条约》的成效评估和遵约机制应依不同国家的情况，体现出灵活性，并且应具有非对抗性、促进性和非惩罚性的特点。中国对于《塑料条约》谈判始终站在发展中国家的角度，在涉及条约的几个问题上都提出要照顾到发展中国家和经济转型国家。
《塑料条约》或许将强调依据不同国家的实际情况，采取不同的治理措施，这将有助于中国自主决定治理步骤。并且展示塑料污染治理成效，也有助于提升中国的国际形象，推动国际治理能力的发展。但同时，也将面临许多挑战：一是中国在海洋塑料污染治理方面承担着重要的责任，需要采取有效措施来减少塑料废物的产生和排放；二是中国作为最大的发展中国家，也是世界第二大经济体，在讨论能力建设、技术援助和转让时要求发达国家承担应有责任，但广大的发展中国家和发达国家仍有可能期望或要求中国提供援助，并对中国享受发展中国家地位的做法给予压力；三是当前中国塑料污染法律制度建设无法满足条约对塑料的整个生命周期进行管控的要求。中国通过现有法律对塑料的源头、流通与处理3个环节有所规制，但存在立法指导思想功能缺位、专门立法缺失、部分制度可执行性不强、主管部门职权划分不清等问题阻碍塑料污染治理。
二、中国的应对建议
针对《塑料条约》谈判进程的艰难，各国存在较大的意见分歧，以及未来条约通过后中国如何进行应对，本研究认为中国可以采取以下措施，推进《塑料条约》谈判进程的同时，也满足自身的发展需求。
（一）坚持海洋命运共同体理念，兼顾自身发展利益
当前针对草案的内容，各方存在着明显意见分歧，在第三次政府间谈判委员会上部分国家就明确对初版“零草案”文本提出反对意见，认为其并没有反映该国的立场，忽视了塑料对世界经济的作用，而且预先设定了“谈判的方向”,已超出第5/14号决议的授权。海洋命运共同体理念既有利于国际社会共同应对全球海洋生态环境危机，更有助于建立公平、合理的海洋治理秩序,对化解当前政府间谈判分歧有重要价值。中国除应积极参与谈判，还应该以海洋命运共同体理念指引谈判方向，为世界提供中国治理塑料垃圾的方案和智慧。
2023年11月15日，中美两国发表《关于加强合作应对气候危机的阳光之乡声明》第十五条提到中美两国决心终结塑料污染并将与各方一道制订一项具有法律约束力的塑料污染(包括海洋环境塑料污染)国际文书,这使得很多国家对中国发挥的作用抱有期待。与此同时，中国应当兼顾自身发展所需的政治利益和经济利益，中国作为发展中国家，对于塑料产业仍有较大的发展需求，且相关治理机制仍有待完善，这意味着在谈判中支持发展中国家将使中国收获更多。但也要认识到中国相较于其他发展中国家，在塑料污染治理上具有较强的能力。中国应当基于自身情况，彰显负责任大国担当，帮助其他发展中国家构建塑料污染治理体系。
（二）加强科学研究，拓宽发展中国家和最不发达国家资金支持来源
科技和资金支持是治理塑料污染的核心部分，中国应加大科技和资金投入力度，在实现自身发展需求的同时，也为国际谈判提供助力。当前对海洋塑料污染的危害已有认知，但对于塑料替代品研究、海洋微塑料对人类健康造成的影响、塑料回收成本等仍然有待进一步研究。中国在科学研究方面，应将海洋塑料污染纳入海洋强国建设的总体规划之中，实现自主创新与国际合作的有机融合。在国内提升塑料废物监测、分析和评估水平，加强塑料全生命周期管控技术研究；在国际上可以联合周边国家对西太平洋区域的海洋塑料污染进行科学研究，增强海洋塑料污染的认知。
在资金支持方面，中国可以在已有的“中国-东盟海上合作基金”和“中印尼海上合作基金”中筹措专款，资助海洋塑料污染防治的项目。除了《塑料条约》目前所探讨的资金支持类型，可以借助现有的国际合作项目拓宽发展中国家和最不发达国家接收资金支持的途径。中国还可以通过全球环境基金(GEF)进行捐款，中国既是GEF的受援国，也是少数对GEF捐款的发展中国家之一，通过多种途径向部分发展中国家或最不发达国家提供资金支持提升其塑料污染治理能力，有助于缓和目前谈判进展中对于财政支持之争。
（三）完善国内塑料污染治理和监管制度
在条约谈判的过程中，中国就应该为履行相应的国际义务做准备。条约部分机制是国际社会所认可的，虽然在细节上需加以斟酌，但大体上是确定的。中国需要积极构建和完善自身的履约能力，确保在《塑料条约》生效后能够有效且全面地履行相应的国际义务。可以提前构建国内塑料污染治理和监管体系，推进国内法律法规建设，除了可以开展塑料污染防治专门立法，还应当逐步完善如生产者责任延伸制度等与塑料污染防治相关的法律制度。
还可以通过建立中央与地方综合监督制度，使相关法律制度得到有效执行，以满足《塑料条约》对塑料的整个生命周期进行管控的要求。《塑料条约》要求提交国家履约报告并进行审查，良好的履约要求中央政府对于自身塑料污染治理成效有着全面而准确的评估，而综合监督制度是倒逼主管部门细化职责划分，避免地方环境治理弄虚作假，促进制度良好运行的有效路径。综合监督制度不仅有助于中央政府获取可靠的塑料污染治理数据以完成履约报告，而且也能提高国内塑料污染治理政策的执行效率。
文章来源：节选自《海洋塑料污染国际法规制的新进展、谈判争议与中国应对》，原刊于《海洋开发与管理》2024年第7期
作者：郑铭煜，系上海海洋大学海洋生物资源与管理学院硕士；余妙宏，系上海海洋大学海洋生物资源与管理学院教授。
