近年来，中国政府基于《海域使用管理法》实施的海域使用权立体分层设权（以下简称海域立体确权）制度，为协调用海冲突、提高空间利用效率探索了一条新路径。通过合理划分海域竖向空间，海域立体分层利用模式为不同类型的用海活动提供了共享资源和协同发展的机制。随着实践的不断深入，海域立体分层利用将向着海洋立体空间规划的方向发展。相比于海域立体分层利用，海洋立体空间规划能够从更宏观视角、更大尺度统筹谋划海域立体空间布局，提高空间利用效率，甚至有望降低海域使用论证、利益相关者协调等环节的难度和管理成本。在立体确权制度基本成熟的背景下，有必要开展海洋立体空间规划研究，为海域立体化管理提供有力支撑。
一、海洋立体空间规划的必要性
（一）海洋经济高质量发展的需要
在“多规合一”的国土空间规划体系下，海洋空间规划主要采用“规划分区+空间准入”的方式对海洋空间开发与保护做出安排。但随着“渔光互补”“风渔互补”等海洋产业融合发展的模式不断涌现，现有的海域空间布局理念已经难以适应海洋经济高质量发展的诉求，尤其是对针对海域立体分层利用，缺少精细化的功能布局。因此，有必要在现行海洋空间规划的基础上探索海洋立体空间规划，在空间准入、用途管控等环节充分考虑用海活动的实施细节，准确分析用海活动的竖向空间使用特征，研判其立体分层利用的潜在冲突，从而实现海域空间的精细化管理。
（二）海域立体空间优化配置与整体布局的需要
从实践来看，现有的海域立体分层利用模式多由项目推动。项目实施的关键在于海域使用权人的用海需求，然而，由于海域使用权人无须考虑海域空间资源配置与立体空间格局优化，在此过程中海域空间资源配置呈现出“无意识”的特点。这就极易造成海域立体空间开发格局由海域使用权人决定，而管理部门对海域空间资源配置的贡献仅体现在用海审批环节。这将造成海域立体空间利用碎片化，不利于海洋空间布局优化提升。故而，有必要在继续强化对单个立体确权项目管理的基础上，针对特定区域的海域立体空间进行整体规划，促使海域空间由零散开发转向整体布局，进而提升海域立体空间治理水平。
（三）近岸海域空间集约高效利用的需要
与远海海域相比，近岸海域几乎汇聚了所有类型的用海活动。大多数用海活动对海岸线的依赖过强，甚至只能邻岸布局（如围海养殖、浴场、游乐场）；或者需要经过近岸与陆域连接（如海底电缆、港口、航道、跨海大桥等）。这便造成近岸海域用海强度高、类型复杂、潜在冲突多、管理挑战大。然而，当前的国土空间规划未充分考虑近岸和远海海域空间利用的差异，在功能分区、用途管制方面都采用相同的方式和深度。在这种情形下，二维海洋空间规划在解决上述用海冲突时，一般仅通过功能兼容的方式考虑用海需求，缺少全局性的规划布局方案。
因此，在平面空间无法拓展的情况下，推行海洋立体空间规划是缓解用海矛盾的有效途径。通过提前布局线性基础设施廊道、选划渔光互补集中示范区等方式，有助于从源头化解潜在的用海冲突，提高近岸海域空间的利用效率。
二、海洋立体空间规划的基本认知
（一）功能维度：需要重点考虑海域竖向空间的功能协调
传统二维海洋空间规划，由于分区单元范围相对较大，相邻分区单元的功能协调可以采用“留白”的方式减少功能区间的相互影响。例如，毗邻海洋生态保护区的港口区，可以对边界处的开发建设加以限制，以此减少港口区对海洋生态保护区的不良影响。然而，在海洋立体空间规划中，由于竖向空间的范围较小，在垂直方向上难以给用海活动留下缓冲距离，这就很容易导致用海活动进入其他层空间，从而形成用海冲突。因此，海域竖向功能协调的关键是要以空间排他性作为首要考虑因素，避免用海活动进入其他用海活动的权属范围。
（二）时间维度：需要重视开发时序的合理安排
用海活动在建设和维护期对其他用海活动的干扰是空间冲突的重要影响因素，需要立体空间规划重视开发利用时序的问题。不过，受用海活动所占用的竖向空间范围、施工或作业方式等因素影响，开发时序对空间冲突的影响具有不同的表现形式：如“海底隧道+养殖”模式中，两种用海活动的实施均不产生相互干扰，开发时序对空间冲突的影响可以忽略；再如，“海上风电+海水养殖”“海上光伏+海水养殖”等模式，项目若采用整体设计、同步施工的方式实施，其开发时序不是空间冲突的关键影响因素。若上述项目无法同步实施，则需合理安排开发时序。
因此，海洋立体空间规划要重视海洋开发利用的时序安排。这就要求规划师与管理部门对规划海域的空间开发利用做好全盘考虑，加强海洋立体空间开发的用海布置方案，有条件的还可以明确施工方案、施工方法和施工计划。
（三）发展维度：能够为海洋生态空间的优化利用提供一种新思路
随着生态保护红线制度的实施，近岸具有重要生态价值的海洋空间得到严格保护。然而，与此同时，这也给部分重大项目落地带来挑战。例如，核电取、排水管道可能因无法穿越生态红线而不得不改迁，从而增加了建设成本。实际上，生态保护对象通常位于水面至海床间的竖向范围，而水面以上或底土等空间的使用，并不影响海洋生态系统的保护。因此，若实施立体空间规划，将海洋生态系统的保护范围缩减至特定的竖向空间，那么剩余空间就具有开发利用的可能性，从而能够进一步提升空间利用效率。例如在上述案例中，将水体至海床层设定为禁止准入空间，底土层设定为有条件准入空间，就可以采用暗涵施工的方式，在不影响生态保护目标的前提下，满足海域竖向空间局部开发的需求，从而实现更高水平的开发与保护协调发展。
（四）权益维度：需要在更大的范围内协调更多的利益主体
从海域立体分层利用扩展至海洋立体空间规划，不仅代表着海域开发利用从微观尺度、竖向维度拓展至宏观尺度、立体维度，而且代表着管理部门需要协调更多的利益主体。同时，利益协调主体也发生了转变，从以用海主体为主、管理部门为辅转变为以管理部门为主、用海主体为辅，这意味着管理部门需要为潜在空间冲突承担更多的协调责任。
上述变化就要求在编制海洋立体空间规划时，规划师要进一步考虑用海活动在不同阶段的空间使用特征、施工特点及环境影响，从而制定精细化的管控措施。同时，管理部门也需要建立和完善海域立体分层利用的冲突协调机制，包括海域立体空间开发的用途管控、施工监管、补偿与赔偿政策等。只有这样，才能确保海洋立体空间规划的顺利实施，实现海洋资源的合理开发和有效管理。
来源：节选自《海洋立体空间规划的基本认知、技术逻辑与实施路径》，原刊于《城市规划学刊》2025年第4期
作者：李彦平，系自然资源部第一海洋研究所高级工程师；徐小萌，系青岛大学经济学院本科生；刘大海，系中国人民大学教授；辛力，系中国海洋大学环境科学与工程学院博士；徐赛娅，系山东科技大学海洋科学与工程学院硕士；刘一霖，系海南省向海图强创新重点实验室副研究员
