兼容用海是海洋空间管理的重要方式，《省级海岸带综合保护与利用规划编制指南》《关于探索推进海域立体分层设权工作的通知》等文件均提出了关于兼容用海的相关要求，但对兼容用海区域、方式、规模和具体管控措施尚未有明确规则。近年来，国际上对兼容用海机制日益重视，成为缓解用海矛盾、充分利用海洋资源，以实现基于生态系统海洋空间管理的有效工具。一直以来，我国海洋空间规划以“功能分区+用途管制”的方式进行空间资源配置，不同于陆域空间用途管制覆盖指标、规模、强度、兼容等方面的精细化制度和政策设计，海洋空间用途管制目前还比较粗放，特别是兼容用海管理方面亟待形成指导性的意见和操作性的规则，一方面兼容用海变相改变主导功能，如在港口区确权光伏，损害了港口区建设码头和通航的实际功能，另一方面部分兼容用海设计并未广泛推行，多数地方对兼容用海并未全面开展，导致海域节约集约利用程度不高。
一、基本原则：生态保护与用海效率
基于生态文明、安全生产和节约集约用海等理念，兼容用海需要优先保护海洋生态环境，确保各类用海活动安全，有利于提升整体用海效率，即兼容的用海类型应与海洋功能区的主导功能具有相互促进的作用。
保护海洋生态系统。保护海洋生态系统是用海兼容性评价的核心原则之一。按照基于生态系统的管理要求，需要保护海洋生态系统质量和稳定性，构建海洋保护治理大格局，优先保护海洋生态空间。在构建兼容用海机制时，需要综合考虑多个方面的生态环境因素。生物多样性保护是关键，确保用海活动不会对海洋生物多样性造成不可逆的损害，特别是对珍稀濒危物种及其栖息地的保护。此外，还需关注水文条件变化，分析用海活动对水流、潮汐、波浪等水文条件的影响，避免对海洋生态系统的长期不利影响，关注兼容用海功能要符合海洋功能区的环境质量标准，包括海水水质质量、海洋沉积物质量和海洋生物质量标准，不能对海洋功能区基本特征造成不可逆转改变。
提升用海效率。提升用海效率是实现海洋资源可持续利用的关键。兼容用海类型应有利于提升整体用海效率，鼓励海洋功能区兼容具备相互促进、相互依赖作用的用海类型。在构建兼容用海机制时，需要考虑以下几点。第一，用海活动互补性，如渔业与旅游业结合可以提升区域整体吸引力。第二，技术创新推广使用是提高资源利用率有效手段，可推广先进技术和设备，减少用海活动对环境影响。第三，评估经济贡献度，评估用海活动对地方经济的贡献，包括直接经济效益和间接社会效益。最后，可持续性是长期发展的基础，需要确保用海活动可持续性，避免短期利益损害长期利益。
综合考虑用海占用强度和单体规模。一般来说，单体项目用海规模大的与规模小的用海之间，兼容相对较好。同一层中空间占用强度低的用海之间，兼容相对较好。如，海洋能利用单体项目用海规模较小、渔业养殖单体项目用海规模较大，观光旅游项目和休闲垂钓虽然同时占用水面但占用强度较低，均具有良好兼容性。
注重开发利用时序。在主导功能尚未展开或间歇期时，可允许部分不改变海洋生态环境、使用后可恢复且有确权的用海活动进入相应空间；主导功能展开后，其他用海活动应及时退出。在主导功能开展过程中，发现水下文化遗产，需采取“先考古、后出让”的方式，兼容水下文物保护活动。
二、兼容用海机制具体建议
设计国家和地方相结合、详略得当的兼容用海机制。国家层面出台底线性兼容用海规则。国家层面把握国家发展战略方向，对兼容用海规则进行顶层设计，采用“负面清单”方式，规定兼容用海底线性管控，为地方具体实施提供原则性指导意见，以行业用海为支点，充分关注不同行业用海的空间范围、占用强度、单体规模和时序安排。地方层面，创新提出“刚性+弹性”相结合的方式。在国家层面规定的底线性管控规则基础上，从适用性、科学性和针对性角度出发，采用“正面清单”方式，因地制宜设计兼容用海类型。
基于生态系统完整性，兼容用海实施过程中逐步明确生态控制区、预留区的空间准入要求，建立功能区全覆盖的生态系统管理机制。生态控制区可采用识别主要生态要求的方式，提出适宜功能定位和保护要求的管控措施。在季节性产卵场、索饵场、洄游通道采用季节性限制方式，利用时序兼容开展季节性活动，如休闲垂钓、观光旅游及潜水等；在其他典型生境和生态重要区域，避免非透水构筑物、投礁型海洋牧场、港口航道疏浚等影响生境的用海类型和用海方式进入，可准入开放式养殖和观景旅游等用海活动，同时避免养殖尾水对海洋典型生境的负面影响。制定预留区的启用规则，包括项目类型、利用方式、规模控制等方面，并根据开发利用效能确定经营性用海活动的导向。对于重要基础设施和重大生产力布局优化需要利用预留区的，综合评估选址的必要性和可行性，并采用置换的方式做好补充划定。
选取典型生态系统开展试点探索。在新国土空间规划体系下，海洋功能区兼容用海研究工作具有较强的前瞻性和探索性，在应用场景和成效上仍存在一定不确定性，建议在国内选取一批典型地区，支持先行开展兼容用海的试点探索，充分发挥各地方的主观能动性，通过试点探索为全国推广提供宝贵的先进经验。在试点地区选取上，建议优先选择用海类型和场景丰富的区域，可以在试点探索中充分验证各类用海活动可能产生的影响和成效，提供更全面的经验。同时考虑南北方和不同海区在自然条件、海洋产业上的差异，可以分别选择试点地区，提高试点探索的代表性和全面性。在明确了试点地区的基础上，进一步制定试点方案和目标，如探索可持续用海模式、验证政策的有效性、示范兼容用海的管理措施等。设定试点预期成果，如建立一套可推广的兼容用海管理制度、形成兼容用海操作指南。制定详细试点工作计划，涵盖时间表、责任分工、资金预算、风险评估等内容，确保试点工作有序推进。
加快研究兼容用海规则相关标准，推动兼容用海纳入空间规划、审查和项目符合性审查全链条管理流程。海洋空间规划作为前置用途管制前置环节，需要将用途管制的关键举措纳入规划予以明确；规划技术审查作为央地交流的关键通道，需要统一用途管制目标原则，形成合力；规划符合性判别是规划与具体管理工作的衔接点，也是在项目实施前消除用海冲突的必要手段。根据事权层级不同，采取“央地联动”方式开展审核，把握国批项目底线性管控的同时更有针对性、更加精细化。在兼容用海规则标准建立过程中，利用“海洋空间兼容性判别表”工具开展冲突分析。综合考虑立体确权、时序安排、功能叠合等方面，设计基于海洋功能区的兼容用海准入清单，推动海域空间复合开发利用，在空间规划中确定兼容区域、明确兼容活动、在规划评估框架中融入兼容用海机制等方式推动实施兼容用海机制。
来源：节选自《基于生态系统管理的兼容用海机制研究》，原刊于《水生态学杂志》2025年第5期
作者：杨潇，系国家海洋信息中心副研究员；唐泓淏，系自然资源部第二海洋研究所研究人员；陈志敏，系广州市城市规划勘测设计研究院副总经理、总经理助理、副总规划师；白蕾、王志鹏、夏颖颖、安太天，系国家海洋信息中心研究人员；代欣召，系自然资源部海洋空间资源管理技术重点实验室研究人员
