海域资源是海洋经济的载体，近岸海域资源更是沿海地区高质量发展的重要保障。然而，随着海洋渔业、交通运输、滨海旅游等传统海洋产业的转型升级，以及海洋医药、可再生能源、海洋装备制造等新兴海洋产业的快速发展，近岸海域资源使用逐渐饱和，低效益、粗放型的开发利用模式难以为继，海域资源供需矛盾和优化开发利用问题亟须解决。党的二十大报告提出，实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用。2023年12月发布的《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》也要求，加强海洋和海岸带国土空间管控，建立低效用海退出机制。由此可见，在自然资源节约集约利用背景下，妥善处理低效用海管理问题，探索切实可行的低效用海退出机制，是推动海洋经济向质量效益型转变的关键，更是推进沿海地区高质量发展的保障。
一、低效用海管理现状
《中华人民共和国海域使用管理法》规定，可依法回收影响公共利益或者国家安全的海域使用权，但该法未对低效用海界定范围及退出机制进行明确规定。当前，我国国家和地方层面也均未出台关于低效用海管理的政策法规，但各级海洋主管部门已围绕提高海域使用效率、盘活利用闲置海域等方面开展了多项探索。
（一）国家层面
2008年，为应对金融危机的冲击，原国家海洋局印发了《国家海洋局关于为扩大内需促进经济平稳较快发展做好服务保障工作的通知》，提出了保证重大项目用海需求、强化专项用海规划等十大政策措施，确保海洋工作为国家扩大内需，促进经济平稳较快发展提供最直接、最快捷、最现实的服务保障。上述政策措施的实施极大地推动了沿海地区的填海活动，同时也带来了巨大的经济效益。然而，沿海地区高强度的填海活动不仅对海洋生态系统造成了损害，同时也引发了海域资源的批而不填、围而不建、圈占浪费等问题。为改善海洋生态环境，严控新增围填海，加快处理历史围填海，2018年国务院印发了《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》，自然资源部据此出台了相关配套文件，对于围填海的批而未填、填而未用、围而未填等区域进行了分类处置，有效盘活了历史围填海区域，加快了项目在历史围填海区域落地，为沿海地区的经济发展和项目使用权人的合法权益保护提供了保障。
同时，为加强海域节约集约利用，进一步提升海域资源综合利用效益，自然资源部围绕探索推进海域立体分层设权、优化养殖用海、规范海上光伏和风电项目用海等研究出台了一系列相关配套用海管理政策。例如，2023年11月印发了《自然资源部关于探索推进海域立体分层设权工作的通知》和《海域立体分层设权宗海范围界定指南（试行）》，标志着海域立体开发利用从“无章可循”到“有据可依”，推动了海域管理从“平面”向“立体”、从“二维平面”到“三维立体”的转变；此外，鼓励养殖用海、温（冷）排水等用海立体融合开发，进一步提高了海域综合利用效益，将原本的“单一用途”用海转变为“多用途”用海。海域立体设权政策的出台，意味着解决低效用海问题也可以表现为海域的使用由低效变为高效、由单一变为多层次，这也是我国从海域使用空间层面探索低效用海退出机制的一种表现。
（二）地方层面
近年来，随着我国沿海地区海域管理愈加完善，各地海洋主管部门也结合各自海域管理实践经验对解决低效用海问题进行了探索，如河北、天津、山东、江苏、福建、广东、广西、海南等沿海地区在各自的海域管理政策文件中对闲置海域收回进行了规定。
可以发现，各省（区、市）对于闲置海域的定义主要从时间方面进行明确，如河北、天津、山东、江苏、福建、深圳规定1年以上未开发利用的海域为闲置海域，而广东、广西、海南规定闲置海域为连续2年以上未开发利用的海域。同时，部分省市还从项目实际开发利用面积和投资额方面界定是否为闲置海域，如福建和深圳规定实际开发建设的海域面积不足应开发总面积1/3或者已投资的金额不足总投资金额25%的也可以认定为闲置。此外，各地区还明确规定了闲置海域收回的内容，如河北、江苏、福建、广东、深圳、海南等地规定，对于闲置2年以上的海域，可由颁发海域使用权证书的人民政府注销其海域使用权；山东规定，对于闲置2年以上的海域，除按规定注销其海域使用权外，还应处3倍以上10倍以下该区域应缴纳海域使用金的罚款；天津规定，对于闲置满1年的海域，可按规定由相关部门收回并注销海域使用权；广西规定，对于闲置满3年的海域，可由批准该海域使用权的人民政府收回海域使用权。
二、低效用海退出的对策与建议
（一）加强规划布局
针对项目用海布局散乱、不合理等问题，应发挥国土空间规划、海岸带专项规划的引领作用，加强规划引导和约束布局，统筹协调行业发展规划和海洋空间规划布局，科学优化近岸用海项目布局，提高对深远海区域的开发利用。严格管控新增围填海、加快盘活历史遗留围填海。优化养殖用海空间，逐步清退位于海洋生态保护红线区和红树林、海草床、珊瑚礁等典型海洋生态系统的围海养殖区域，减少围海养殖对于岸线资源的占用及影响。研究编制出台国家层面的海底电缆管道专项规划，合理确定规划管廊的范围，强化海底电缆管道用海合理布局，避免杂乱交叉铺设。积极引导养殖、风电等项目向深远海布局，进一步优化近岸海域布局，提高海域综合利用效率。
（二）引导产业转型升级和立体利用
针对用海项目产业技术落后和海域立体复合利用程度不高等问题，深入推进优化养殖用海等产业用海管理，通过政策支持、技术水平提升等方式积极引导产业转型升级，提高各产业用海的经济、社会和生态效益。积极探索海域立体开发新模式，促进“海底电缆管道+港口”“跨海桥梁+隧道”等“线性基础设施+”模式，以及“养殖+风光电”“养殖+温排水”等“养殖+”模式等多种不同行业用海间的复合立体开发利用。引导盐田、码头、造船厂等闲置、落后产业用海用途转用，盘活低效用海资源。结合沿海城市的区位优势和城市更新需求，鼓励产业向历史填海区域聚集，保障城市发展的多元化空间需求。
（三）健全完善政策技术标准体系
针对低效用海概念不清、范围难以界定等问题，要系统总结已建设项目的节约集约利用、立体设权等经验，完善现有的海域节约集约标准体系。对于海域立体分层设权而言，要建立海域立体分层的权重、不同用海活动的兼容性评估机制，完善用海活动在水面、水中和水下竖向维度的相互作用过程和空间冲突机制、竖向空间调查测绘体系，明确对同一海域不同的用海活动分别登记不同的海域使用权的登记流程。此外，要加强对各行业用海现状的评估，及时发现各行业用海过程中的低效用海问题，并据此制定不同行业用海的低效用海界定标准，从而建立各行业的低效用海退出机制，持续提升海域资源的利用效率以及经济、生态和社会效益，实现海洋资源高效化、集约化利用。
来源：节选自《节约集约背景下低效用海管理问题及退出机制研究》，原刊于《城市学报》2024年第3期
作者：鄂俊，系国家海洋技术中心研究实习员；岳奇，系国家海洋技术中心副处长、研究员
