高金柱等：中国海洋空间规划体系设计

在过去“海洋空间管理”时代，中国注重国民经济发展的用海保障及其开发秩序的构建，建立了以海洋功能区划为核心、“分区+准入”、自上而下的空间管理体系。新时期，中国更多聚焦“陆海统筹”“多规合一”“区域协调”“多元共治”等新的空间治理要求，重塑海洋空间规划体系，形成以国土空间总体规划、海岸带及近岸海域空间规划为核心、以海洋“两空间内部一红线”(海洋生态空间和海洋开发利用空间，海洋生态空间内划定海洋生态保护红线)为布局要求、以“双评价”(资源环境承载能力与国土空间开发适宜性评价)为技术基础等构成的新海洋空间规划体系。

一、国土空间总体规划

国土空间总体规划强调的是将陆海空间以区线实施“刚性—弹性”协同管控，描绘空间发展、资源保护利用和空间规划管理的“一张”蓝图。在市级层面将海洋空间分为了生态保护区、生态控制区、海洋发展区及其6个二级分区。国土空间总体规划的实施主要表现在4个方面：一是规划实施空间传导机制，通过指标控制和分区管制，按照“各级总体规划—分区—单元”纵向序列构建空间传导实施机制；二是规划实施专项规划传导机制，将国土空间总体规划的核心内容和强制性内容完整传导到专项规划中，实现专项要素从整体到特定区域或领域传导落地的完整过程；三是实施规划全生命周期管理，将其贯穿于编制、审查、实施、监测评估预警等各环节，保障规划的严格落实；四是健全规划法律法规与技术标准，确定国土空间总体规划的法定地位，通过省级、市级国土空间总体规划编制指南等技术指引编制各级规划实现空间严格管控。

二、海岸带及近岸海域空间规划

实施海岸带空间治理是建立国土空间规划体系过程中的一项重要改革。海岸带规划是在“多规合一”改革要求下，落实陆海统筹，指导和约束海洋空间开发保护的国土空间专项规划。其围绕海岸带空间特别是近海空间，以实现空间资源节约集约利用和开发保护活动科学合理安排为目标，从生态保护、产业布局、人居环境、防灾减灾等方面提出规划引导和管控要求。

(一)海岸带规划的运行机制

海岸带规划嵌入国土空间规划体系，构成“Z字型”传导模式，基于陆海统筹视角，专项指导海洋空间开发保护，合理布局生产、生活、生态空间。其研究及规划范围主要集中在沿海地带及近岸海域，承接各级对应的国土空间总体规划相应导向及要求，并专门予以细化落实，分为国家级和省级，市级根据需要选编。可以说，海岸带规划是在国土空间规划体系下对海岸带地区进行深化和精细化设计，采取特定手段、特殊政策、特定精度将海岸带区域重点关注的用途管制要求及政策措施建立适应海岸带的规划机制。

(二)海岸带规划的重点内容

海岸带规划以严守自然生态安全边界为基本前提，通过梳理不同类型开发保护活动在属性、强度甚至时空秩序等方面的差异，整体谋划空间保护开发格局和秩序，从生态保护修复、产业布局优化、人居环境改善、风险灾害防范等方面提出规划引导和管控要求。其作为国土空间总体规划落实陆海统筹的重要支撑，主要对国家战略、产业发展、海岸带综合管理三个方面内容予以深化。

第一，落实国家战略。

海岸带规划是海岸带空间保护与开发的总体蓝图，党中央、国务院重大战略和决策部署中重点涉及海洋空间的，均应以适当形式在规划中予以体现和落实。将国家区域重大战略所在的五个区域及海南自由贸易港等重点地区的战略任务、发展导向、保护要求等纳入规划；支撑新发展格局，完善陆海集疏运空间布局，畅通沿海对内对外运输，分类调整海岸带产业布局，提高产业绿色化水平；落实碳达峰、碳中和战略部署，从保障海上风电可持续发展等角度促进碳减排，从典型海洋生态系统保护和修复角度促进增加碳汇。

第二，促进产业发展。

一是保障重大基础设施建设。以港口为重点落实国家和地方确定的重大基础设施，结合国家战略及发展重点，依托腹地区域经济发展水平，加强港口资源空间整合，合理明确沿海港口的分工与布局。二是推动陆海空间的产业协调发展与整合。以技术关联为主导，推动海洋产业向海向陆双向延展，协调区域陆海产业发展方向，统筹陆海产业链空间布局，合理分配陆海均可发展产业的产业规模。通过空间资源配置等宏观调控手段对陆海间产业规模与布局进行合理引导。三是优化既用地也用海的陆海关联产业空间，针对此类区域，准确把握相关产业发展陆域海域空间治理的整体性和联动性，实现土地及海域海岛空间同步规划、同步供给、同步管控，推动建立陆海一体的空间开发秩序。

第三，实施海岸带综合管理。

一是统筹海岸带生态保护。以“流域—海洋”整体生态系统为重点，实行基于生态系统的陆海整体保护，推动海湾—流域—海域闭合的生态保护管理。二是统筹海岸带资源利用。落实主体功能区战略，统筹协调陆海两侧功能，对于支撑高质量发展的资源要素予以合理有效保障。识别陆海一体化空间并建立相应开发秩序。三是以人海和谐为目的，提升海岸带空间品质。以生态单元为基础，统筹协调陆海空间布局、基础设施建设与风貌管控，并将沿海灾害防范纳入海岸带规划管理中，完善海岸带灾害区划、监测预警与风险评估。

(三)海岸带规划的管控方式

第一，宏观分区与区域指引。

宏观分区就是基于这种差异，在大尺度空间统筹考虑自然地理、生态系统本底特征及实际状况，兼顾经济、社会发展状况，实行打破行政区域的空间单元识别、空间结构设置与空间分区布局，并制定差异化制度政策、战略导向，实施“一区一策”的区域指引。海岸带宏观分区的原则：一是以生态分区为基础。通过明确不同区域海岸带生态系统的问题、功能类型及其空间分布特征，综合考虑国家区域战略、国土空间开发格局等要求，结合管理实际，提出宏观分区方案。二是选择适当分区尺度。过大区域范围难以体现区域异质性，也产生较多管理矛盾，过小区域范围难以与国家规划尺度匹配，应从满足国家经济社会发展和生态保护工作宏观管理的需要出发确定合适的分区尺度。三是体现生态与管理完整性。分区要体现重点关注生态系统完整性和陆海系统连通性，体现各要素之间的传输、交换的关系和规律。

第二，功能分区划定。

功能分区是在宏观分区与区域指引下基于功能单元的微观空间层面分区，主要面向具体单元或地块的空间划分，是用途管制的前置环节，其通过细化落实上层规划与分区的核心内容与要求，向下传导原则性管控要求，用以指导规划许可及用地用海审批。海岸带规划采取“海域全域覆盖、关联区域上陆”的方式识别规划范围，基于海洋功能区划的思路逐级细化空间分区，以“三区三线”和海洋“两空间内部一红线”为基础，细化海洋发展区下的六类规划分区。

第三，实施空间管控。

海岸带规划是基于功能分区实施空间管控与用途管制，按照分区管控、特定行业管控、特定空间管控、特殊区域及方式管控进行分类，提出相应的用途管制内容或举措。第一类分区管控，海岸带规划在继承原海洋功能区划的成熟管理经验与既有适用政策的基础上，对向海一侧采取“分区+准入”模式进行空间管控，基于功能单元，因地制宜逐一制定用途管制、用海方式控制、生态保护修复等管理要求。第二类特定行业管控，对沿海港口、海上风电、海水养殖、核电等重要行业用海提出空间布局的具体要求，将相关空间规则落实到功能分区、控制线要求。第三类特定空间管控，对海岛、海岸线、潮间带、毗邻岸线陆域等空间类型，以及围填海、构筑物、线性用海等用海方式，结合国家管控政策与发展导向，逐一提出明确的管控要求。第四类特殊区域及方式管控，对海洋生态保护红线、陆海一体化利用空间、兼容与立体用海等，建立适用性强、可操作、能解决现实矛盾问题的管制体系。