吴艳：太平洋岛国气候治理的生存困境

太平洋岛国气候治理的生存困境由于国土面积狭小、地理位置偏远、生态系统脆弱，太平洋岛国不仅是全球受气候变化影响最严重的地区，也是全球抵御气候变化能力最弱的群体。长期以来全球气候治理格局“北强南弱”，太平洋岛国一直居于“边缘化”的位置，面临多重困境。

一、生态存续的多维威胁

太平洋岛国面临着全球最严峻的气候生态危机，其严峻性和复杂性体现在三个主要方面。

气候变化导致海平面上升直接威胁太平洋岛国的生存与发展。太平洋岛国平均海拔仅高于海平面一两米，90%的人口居住地距离海岸线不超过5公里，半数基础设施距海岸不超过500米。根据2023年联合国安全理事会报告，太平洋岛国地区海平面上升速度比全球平均高4倍。图瓦卢、瑙鲁、基里巴斯等国的沿海社区已因海水倒灌被迫实施集体迁移计划。

气候变化引起的自然灾害加剧太平洋岛国社会发展脆弱性。据世界银行数据，太平洋岛国有估值为1120亿美元的基础设施和经济作物正面临自然灾害风险。2016年，飓风“温斯顿”造成44人死亡，13.1万人无家可归，在36小时内斐济GDP损失超过三分之一。

气候变化带来自然灾害、公共卫生、生态危机、经济发展等多重危机，严重制约太平洋岛国可持续发展。例如，随着海平面的上升，太平洋岛国的气温和湿度也发生改变，导致蚊虫及其媒介疾病的流行。据统计，太平洋岛国的疟疾病例从21世纪初每年不到20万例，上升到了2016年和2017年每年超过50万例，带来长期的公共卫生挑战。联合国粮食与农业组织研究表明，气候变化导致太平洋岛国珊瑚礁白化，渔业资源锐减。预计到本世纪中叶，太平洋东阿国地区的可捕捞鱼类生物量将下降10%以上。

二、适应气候变化资金缺口巨大

随着气候变化的加剧，太平洋岛国气候适应的成本也越来越高。世界经济合作与发展组织研究表明，发展中国家在2021-2030年的气候适应资金需求为每年1940亿美元至3660亿美元，是当前国际公共气候适应融资数额的10至18倍，太平洋岛国由于自身经济基础薄弱、气候脆弱性高，对气候资金的需求更为迫切，资金缺口也更为突出。据统计，太平洋岛国每年需要额外支出相当于国内生产总值6.5%-9%的资金才能满足气候适应性投资的需要，并且对于基里巴斯、图瓦卢和瓦努阿图这些受气候威胁程度更高的国家，资金需求更要超过GDP的10%，而整个太平洋岛国地区每年的资金缺口约为10亿美元。

作为全球应对气候变化挑战的重要支撑机制，气候变化适应基金不仅体现出各国在环境责任层面对气候韧性的关注，更通过资金配置机制展现出全球气候治理层面的国际合作精神。然而，自1994年联合国气候变化框架生效以来，直到2009年在哥本哈根气候大会上发达国家才同意每年为发展中国家提供1000亿美元，以帮助发展中国家减缓和适应气候变化。

从气候变化适应基金的筹集情况看，世界经济合作与发展组织数据显示，2013-2020年间，发达国家为发展中国家应对气候变化每年筹措的资金一直徘徊在524亿美元至833亿美元不等，其中只有4年超过700亿美元。直到2022年，发达国家才首次完成1000亿美元的气候融资目标，为发展中国家提供了总计1159亿美元的气候资金。

从气候变化适应基金的使用情况看，长期以来，基金大部分流向了中等收入国家。太平洋岛国作为小岛屿发展中国家的重要组成部分，所获资金少之又少。更令人担忧的是，超过60%的气候适应资金是以贷款而非赠款的形式提供，这无疑进一步加重太平洋岛国的债务负担。

三、全球气候治理体系中代表性的缺失

虽然太平洋岛国是全球受气候变化影响最严重的地区，但在当前的全球气候治理框架下，太平洋岛国却居于“边缘化”的位置，代表性严重缺失。以绿色气候基金组织为例，2010年联合国气候变化大会决议通过成立绿色气候基金，这是在联合国气候变化框架公约内设立的国际组织，目的在于协助发展中国家有效应对气候变化。但是，在2024年绿色气候基金第五任理事会成员中，24名理事中发达国家缔约方代表占11位，而来自小岛屿发展中国家缔约方代表仅有1位。另外，在世界银行“气候韧性基金”分配中采用GDP规模而非脆弱性指数作为主要参考权重，导致基里巴斯（GDP仅1.9亿美元）获资金量不足印度尼西亚的0.1%，尽管其气候灾害损失占基里巴斯GDP比重达15%。这种“强者恒强”的分配逻辑，使太平洋岛国在2013-2023年全球1.2万亿美元气候融资中仅占1.3%。

四、气候援助政治化倾向加剧

长期以来，美国、澳大利亚、新西兰等域内外发达国家都将对太平洋岛国援助作为实现其地区利益的抓手。2023年在第二届美国—太平洋岛国峰会上，拜登政府向太平洋岛国承诺8.1亿美元的直接援助，并明确要求受援国在“应对中国影响力”方面与美协调立场。随后，美国推出“太平洋威慑计划”，又将帕劳高频雷达系统建设与“气候适应项目”捆绑，以“环境安全”名义推进军事化布局。2024年，澳大利亚推出的“太平洋气候安全计划”，其中70%的援助资金与军事合作绑定，斐济为获取1200万美元海岸防护资金，被迫同意澳军在其海域增加军事演习频次。同年，澳大利亚与图瓦卢签署《法莱皮利联盟条约》，该条约以“气候移民安置”为名，每年向图瓦卢提供280个特别签证，却附加“允许澳军在专属经济区开展联合巡逻”的军事条款。近年来，新西兰推出“太平洋重置”政策，计划4年内投入7.14亿新西兰元（约4.4亿美元），其中25%明确用于“气候韧性建设”，但资金分配与政治立场直接挂钩。2024年斐济总理访新后，新西兰迅速将对斐气候援助增加30%，同时要求斐济在联合国气候大会上支持其“海洋碳汇核算标准”提案，实质是借岛国投票权增强自身在国际气候谈判中的话语权。