李雪威等：欧盟海洋城市参与全球海洋治理的纵向路径

欧盟海洋城市参与全球海洋治理的纵向路径，表现为其与不同层级治理主体间的海洋治理互动，发生在欧盟层级与国家层级。纵向路径下欧盟海洋城市海洋治理实践的开展，意在配合欧盟海洋政策的实施、协同国家海洋治理目标的实现，表现为嵌入欧盟海洋政策制定过程、配合欧盟海洋治理议程推进海洋治理的地方性实践，通过代理型参与、协作型参与、互补型参与三种形式，实现国家政府与地方政府间的海洋治理互动。 

一、欧盟海洋城市在欧盟层级的参与方式

欧盟海洋城市在欧盟层级的全球海洋治理实践，表现为欧盟海洋城市受欧盟机构的影响直接介入欧盟海洋治理体系：一是直接参与或间接影响欧盟机构的海洋政策制定，二是配合欧盟海洋治理议程开展地方性实践。 

1.介入欧盟政策体系以影响欧盟海洋政策的制定

在欧盟的政策制定过程中，政治系统中的多层级主体共同发挥作用，针对不同议题安排不同的决策程序。政策法规提案权由欧盟委员会掌握，以成员国、次国家行为体、民众等主体的共识为基础，以欧盟整体利益为出发点，具有较强的政策创制主动性；决策权由欧洲议会、欧洲理事会共同掌握，制定约束力较强的欧盟政策；各层级主体的意见分歧在欧盟框架内得到协调和解决并形成共识后，政策执行由欧盟成员国的国家政府和地方政府共同完成，为城市介入、影响欧盟政策制定过程提供了多元化渠道。欧盟海洋城市参与欧盟海洋政策议程的渠道包括嵌入决策体系的直接渠道，以及在体系外开展游说活动影响政策结果的间接渠道。 

其一，在欧盟决策体系内，欧盟海洋城市可直接参与欧盟海洋治理政策制定的机构主要有欧洲地区委员会、欧洲经济和社会委员会（EESC）以及欧洲议会城市小组（urban intergroup），在欧盟决策体系内扮演咨询机构与协助者角色。欧洲地区委员会是欧盟次国家行为体的代言人，代表欧盟次国家行为体的整体利益，就对其产生影响的法律（包括涉海法律）提供针对性建议。欧洲地区委员会以多层级治理为开展日常工作的核心原则之一，鼓励多层级行为体之间开展协调行动。海洋城市的代表（主要为城市议会的议员）由所在国推荐提名至欧洲地区委员会后，加入该委员会下设的小组委员会（sub-committees）并开展日常工作。“建设具有韧性的城市社区”是欧洲地区委员会2022-2025年政治优先事项（Political Priorities2022-2025）之一，海洋治理对实现此目标的重要影响不容忽视。在针对与海洋 发展与治理议题相关的环境、能源和气候变化领域提出新提案时，欧盟委员会和欧 洲理事会必须咨询欧洲地区委员会的意见，以有效反映欧盟海洋城市主体的利益 诉求。欧洲经济和社会委员会由欧盟成员国的民间社会力量组成，目标为确保 欧盟的政策和立法与地方经济、社会、生态环境相适应，为民间社会力量提供在超 国家层级充分表达意见的平台。欧盟海洋城市及所在国主要通过影响成员代表的 提名与任命来参与该委员会海洋政策议程的制定———如提出“欧盟蓝色新政”（EUBiue Deal）倡议，完善欧盟目前实施的海洋治理政策框架，解决资金不足、执行缓慢以及未将环境目标充分纳入部门政策等问题，并在欧盟委员会“呼吁欧盟蓝色协议”（Call for an EU Elue Deal）高级别会议上宣布其提案。欧洲议会城市小组是欧洲议会中聚焦城市发展与治理议题的跨党派、跨委员会小组，是包括欧盟海洋城市在内的欧盟次国家行为体在欧盟最高立法机关欧洲议会中的直接代言人。该小组工作重心主要集中在与城市可持续发展相关的领域，涵盖了众多海洋治理议题。

 其二，在欧盟决策体系外，欧盟海洋城市积极开展对欧盟机构的游说活动，以影响海洋治理政策的议程、内容与结果。欧盟海洋城市主要通过游说欧洲议会各 党团、欧洲议会下属委员会以增加其政策目标体系中的涉海内容，推动与全球海洋治理相关的立法进程。如推动在环境政治议程中向来激进的德国绿党、欧洲自由联盟党团强化对海洋生物多样性保护的关注；争取复兴欧洲党团对改革《共同渔业政策》的支持，确保欧盟在加强全球海洋治理和打击非法、不报告和不管制（IUU） 捕鱼方面的全球领先地位；促使欧洲保守派和改革派党团推广海洋科技在渔业生 产与海洋环境治理（marine environment governanceｍa）领域的应用；协助左翼党团制定可持续与公正的环境和渔业政策，保护沿海社区。欧盟海洋城市还积极参与海洋污染防治、渔业和水产养殖等主题的听证会、研讨会，以影响欧洲议会下设的环境、公共卫生和食品安全委员会与渔业委员会的立法进程。此外，多个欧盟海洋城 市参与的跨国城市网络欧洲城市（Eurocities）总部便设在布鲁塞尔，并在海洋治理政策议题上积极对欧盟机构开展游说活动；一些具备较强海洋发展实力、对参与全球海洋治理拥有较强意愿的欧盟海洋城市直接在布鲁塞尔设置办事处，如奥斯陆地区欧洲办事处（Oslo Region Europe Office）、大哥本哈根欧盟办事处（Greater Copenhagen EU Office）等，职能类似于主权国家驻外大使馆或领事馆，在海洋治理议题上强化本市对欧盟决策的影响是其游说活动的重要目标。

2.开展地方性实践以落实欧盟海洋政策

 除了影响欧盟海洋治理政策过程，欧盟海洋城市还配合欧盟海洋治理议程与政策框架的落实，积极开展地方性实践。首先，欧盟海洋城市落实欧盟委员会制定的《共同渔业政策》《海洋战略框架指令》《水框架指令》《2030年生物多样性战略》 《欧盟国际海洋治理议程》，与多层级主体合作共建海洋保护区，实施清洁海洋建设行动，推动欧洲蓝色经济和渔业部门的可持续发展。欧盟委员会认为，海洋战略的制定、海洋治理的实施，必须与欧洲现有的四个区域海（地中海、波罗的海、黑海、东北大西洋）合作机制相互协调，配合《联合国海洋法公约》《生物多样性公约》以及 “联合国可持续发展目标：水下生物”的落实；海洋城市在其中扮演重要角色， 通过推进海洋环境与生物多样性保护、海洋资源的可持续利用，实现地方经济社会 可持续发展。其次，欧盟海洋城市积极承办欧盟主办的“欧洲海事日”“欧盟海事论 坛”“海岸警卫队职能论坛”“欧盟海滩清洁”等活动，在海事转型、海洋非传统安全合作、海域态势感知、海洋环境保护等领域强化实践能动性。最后，欧盟海洋城市可在海洋综合保护领域发挥更大作用。欧盟环境署指出，欧盟及其成员国的目标 是到2030年保护其海洋总面积30％的海域，其中10％受到严格保护。为实现此 目标，欧盟必须有效化解欧洲面临的最严峻的海洋环境挑战———海洋垃圾污染。 欧洲有高达74.2％的沿海地区被划定为“海洋垃圾污染问题区域”，城市尤其是海 洋城市被视为海洋垃圾产生的重要源头之一，想要解决此问题就必须落实从源头 到海洋的治理思路。欧盟海洋城市在开展海洋保护行动上具有先天地理优势， 且拥有较强的治理动力、科技实力及其他海洋治理资源，海洋治理目标的实现、治理任务的落实迫切需要欧盟海洋城市的深度参与。

二、欧盟海洋城市在国家层级的参与方式

地方政府和国家政府在参与国际事务过程中的互动模式，包括代理型、协作型、互补型、冲突型四种。代理型是指地方政府的国际行为得到国家政府的支持与授权，地方政府是国家政府的代理人，在国家政府指导下开展行动；协作型是指地方政府主要基于自身需要开展国际活动，国家与地方之间建有协商与合作机制，在某些情况下可开展共同行动；互补型是指地方政府几乎完全基于自身利益独自开展国际活动，但在客观上与国家政府的政策目标相互支持、互补，即地方先行、国家配合；冲突型是指地方政府同样完全寻求自身利益的实现并独自开展国际活动，但与国家整体外交产生冲突，最终呈现为零和的政策结果与关系状态。在参与全球海洋治理时，欧盟海洋城市与国家政府间几乎不存在结构性冲突，根本原因在于二者整体治理目标的趋同且依赖于相互间治理行动的配合。欧盟海洋城市在海洋安全治理领域、海洋环境治理领域、绿色海事治理领域中，分别表现出代理、协作、互补的参与特征。从海洋治理主导权角度切入观察，代理型参与表现为国家政府主导、海洋城市配合，协作型参与表现为二者共同主导、相互配合，互补型参与表现为一定程度上的海洋城市主导、国家政府配合。这既取决于二者利益的耦合度，也深受全球海洋治理不同领域属性与特征的影响。 

1.代理型参与：海洋安全治理领域的委托与执行

海洋安全治理尤其是海洋传统安全治理，几乎是由国家行为体或国家政府垄断的海洋治理领域。在欧盟的政策视域下，海洋安全（maritime security）与防务政 策密切相关，涉及国家行为体高政治层面的诸多安全议题，如海洋军事安全、海洋领土安全、海洋主权安全。在该领域，欧盟的权能表现为制定欧盟范围内统一的、 跨区域与跨国家的海洋安全合作战略，明确欧盟与成员国的各自权限，通过在欧盟 层面组织年度海军演习、加强现有的欧盟海军行动、在欧盟海域发展海警力量、强化欧盟与成员国之间关于海上监视的安全信息交流协调等，提升欧盟成员国海军战备和互操作性的重要性，充分利用成员国的海上安全力量促进海洋安全的集体参与，维护欧盟的海洋战略利益。

因此，海洋安全治理的组织与实施依赖于掌握海上安全力量的成员国政府，欧盟海洋城市等次国家行为体难以独立发挥作用；其经济社会发展所需的稳定的海洋外部环境，需要国家政府的保障与治理资源的投入。欧盟海洋城市与国家政府在该领域利益趋同，呈现出欧盟海洋城市配合执行所在国家海洋安全治理任务的实践特征，在一定程度上展现了欧盟海洋城市的治理能动性。近年来，全球海洋安全治理形势发生剧烈变动，海洋安全议题的迅速扩散与海上安全威胁的多元化使得海洋安全边界保护难度持续增加，单纯依赖海军与海上执法力量难以完全应对复杂多变的海洋安全局势。部分欧盟成员国开始将少部分职能与权限委托、下放至海洋城市等次国家行为体，利用其代理人属性，服务于本国整体海洋安全战略目标的实现。欧盟海洋城市已参与欧盟国家定期举行的覆盖民事和军事实体的海上安全综合演习，配合执行监控和保护沿海地区关键的海洋基础设施从而使船舶免受物理攻击和网络威胁的任务。为因应欧盟国家将海洋安全教育和培训纳入海洋安全治理范畴的趋势，欧盟海洋城市还积极设置教育和培训课程，承办受国家委托的“欧洲海岸警卫队职能论坛”“地中海海岸警卫队合作论坛”等活动，为各国提供了海洋安全信息共享、海上安全风险分析、协同推进海上安全能力建设的重要场所。欧盟主要海洋国家的国家海洋安全战略，也强调城市等次国家行为体协同、 配合国家政府，参与构建海洋安全治理体系的重要性。

 在海洋安全治理领域，欧盟海洋城市承担了部分低层次的海洋安全治理任务，在国家海洋安全治理框架内扮演从属与协助执行的角色，承接了少部分国家政府委托的治理项目，执行国家政府委派的任务，展现出“代理型参与”的实践特征。

2.协作型参与：海洋环境治理领域的互助与配合 

伴随着全球海洋环境问题的扩散，全球海洋环境治理已呈现出多层级治理的形态，表现为治理决策模式的多样化、治理主体间行动的协同性、治理政策的开放性等特征。因此，地方政府或国家政府均无法完全掌握该领域政策制定的主导权，二者都运行着一套基于自身海洋环境利益与目标的政策—实践体系；国家海洋 环境治理整体效果取决于各海洋城市主导下不同海洋环境区域的治理成效，各海洋环境治理区域的划定也依赖于国家海洋环境治理体系的支持与协调；二者基于治理共识而非国家政府的强制管辖抑或对治理资源的垄断开展合作，同时因时因势动态调整治理合作方案。国家政府与地方政府在海洋环境治理领域的协作与配合，是因应治理形态变动的必然选择。

 在欧盟的政策视域下，海洋环境治理的整体目标为保护和养护欧洲海岸、近海和远洋的生态健康。在该领域，欧盟的权能表现为制定适用于在欧盟范围内开展 海洋环境治理的整体框架，并要求成员国制定包括定期评估海洋环境、确定海洋环境治理目标和指标、制定海洋环境监测方案、改善海域环境状况等内容在内的国家海洋战略，以实现或维持各成员国海域良好的环境状况。基于此，欧盟于2008年通过了《海洋战略框架指令》，明确要求欧盟成员国及其地方政府基于本国海洋区 域及海洋次区域的环境关切，确保协调制定覆盖每个区域海及次区域海的海洋环 境保护战略以及各层级的海洋环境治理规划。具体而言，波罗的海、东北大西洋、地中海、黑海等欧洲区域海的海洋环境治理涉及跨欧盟成员国的协调与合作，而东 北大西洋海域的卡特加特和英吉利海峡、凯尔特海、比斯开湾和伊比利亚海岸以及亚速尔群岛、马德拉群岛、加那利群岛的周边海域等次区域海，地中海海域的西地中海、亚得里亚海、爱奥尼亚海和地中海中部海域、爱琴海黎凡特海等次区域海， 则依赖欧盟各海洋城市海洋环境保护行动的推进。成员国政府的海洋环境治理战略框架为海洋城市的治理实践提供政策支持，海洋城市则通过处理城市废水与 垃圾、实施沿海环境保护与修复项目、建设沿海地区绿色基础设施等治理实践， 充实了国家海洋环境治理的内容。 

在海洋环境治理领域，欧盟海洋城市与国家政府在不同层面上分别开展海洋环境治理活动，在多层级治理框架内发挥各自优势相互配合，以地位平等的合作者身份并行开展海洋与沿海地区的环境保护，展现出“协作型参与”的实践特征。 

3.互补型参与：对绿色海事治理领域的补充与带动

全球绿色海事治理（global green maritime governanceg）是在全球治理视域下， 对绿色海事环境治理议题的聚焦与深化，其以推动航运、港口及相关产业、部门、区 域经济发展的绿色转型为首要议题，是兼具海事治理与气候治理双重范式内涵与 实践特征的复合治理领域，也是众多欧盟海洋城市的传统优势领域。当前，为服务于“欧洲绿色新政”的实施与2050年碳中和目标的实现、实现港口业与航运业的净零排放，推进海事绿色转型成为欧盟及其成员国掌握全球绿色海事治理方向与话语权、在全球事务中进一步扩展欧洲“规范性力量”的重要选择。在该领域，欧盟 的权能表现为制定欧盟范围内统一的政策框架《综合海洋政策》，通过改善欧盟、成员国政府、地方政府涉海部门间在影响远洋、近海、岛屿、海岸和最外围地区（outermost regions）的政策协调，更新跨领域的治理手段，促进欧盟沿海地区在航运、海港、造船、海事作业等方面的可持续发展。此外，欧盟近年来积极通过立法手段推进航运业脱碳与绿色港口建设进程，将海事碳排放纳入欧盟排放交易体系（European Union Emission Trading Scheme，简称EU ETS）的监管框架内，对停靠欧洲港口船舶的燃料温室气体含量设限并鼓励其在靠港期间采用零排放技术，以明确成员国尤其是港口所在的海洋城市对航运公司的管理责任。 

在绿色海事治理领域，欧盟海洋城市与国家政府形成了“城市先行、国家支持” 的互动模式———前者的绿色海事治理行动可以帮助后者补足治理短板，带动后者的绿色海事治理进程；后者则在政策、基础设施、金融等领域对前者给予有力支持，实现二者间有效合作。2019年7月，西班牙海洋城市瓦伦西亚在欧盟范围内率先启动港口向净零排放运营模式转型的试点项目，成为欧盟第一个大规模使用氢气运营的港口。瓦伦西亚港务局与汉堡港务局签署了合作谅解备忘录，共同推进应用于海事领域的氢能项目的开发；加入“世界港口气候行动计划”，与全球港口共同推进清洁燃料投资与绿色航运走廊规划项目。瓦伦西亚港确立了“到2030年实现碳中和”的目标，比西班牙和欧盟的时间节点提前了20年，带动了整个城市与西班牙海事治理的脱碳和数字化转型进程。瓦伦西亚的绿色海事治理行动获得了 西班牙政府的支持，也带动着国家层面绿色海事治理行动的开展。2022年10月， 西班牙发布了“国家能源转型战略及路线图”，确立了塑造欧洲绿氢领导者的战略目标，全面支持瓦伦西亚的海事治理绿色转型进程。西班牙还在推进国内各海洋城市之间建设“绿色航运走廊”的可行性研究，为绿色海事治理行动的开展提供基础设施、政策和金融方面的有力支持。因瓦伦西亚港的重大贡献，瓦伦西亚被欧盟评选为“2024欧洲绿色之都”，这也奠定了西班牙在欧洲乃至全球绿色海事治理领域的领先地位。

 在绿色海事治理领域，欧盟海洋城市是海事绿色转型的先行者，这在一定程度上提升了国家政府参与全球绿色海事治理的美誉度。各国政府由此被带动或主动跟随，助推本国海洋城市的绿色海事治理进程并打造地方海洋治理经验传播的渠道，展现出“互补型参与”的实践特征。