随着海洋开发利用向纵深推进，近海传统和新兴海洋产业对用海空间的需求持续增长，海域空间资源的有限性与海洋产业用海需求的扩张性之间的矛盾日益突出。如何在有限海域空间内实现高效、集约与可持续的利用，已成为当前海洋治理领域亟待破解的核心议题。目前我国海域立体分层使用的实践仍处于初步探索阶段，从原有的“平面切块式”使用到“立体分层式”使用过程中，面临立法供给滞后、政府监管权责不清、公众参与不充分等多方面的挑战，不仅制约了海域资源配置效率，也加剧了海洋生态环境退化等问题，理念与实践的脱节，急需系统性制度创新予以回应。针对实践中的问题，结合多中心治理理论，建议从立法完善、政府管理、海域使用权人合作、公众参与等方面优化海域立体分层使用，推动海域资源利用方式由“平面化”向“立体化”转型升级，进而实现海洋经济的可持续发展与生态环境的和谐共生。
一、完善海域立体分层使用的法律法规体系
第一，加快国家层面法律法规的修订与完善。针对当前《海域法》等法律法规在海域竖向空间管理方面的滞后问题，需要对其进行深入研究和修订，明确海域立体分层使用的法律地位和管理要求。同时，还应加强与其他相关法律的衔接与协调，确保法律体系的完整性和一致性。
第二，建立健全立体用海配套制度体系。应尽快制定海域立体使用论证及环境影响评价的统一标准。通过明确论证和评价的指标、方法和流程，确保所有用海项目在启动前都经过充分、科学的论证和严谨的评估。制定统一的技术规范和操作标准，增设“分层用海生态叠加效应分析”指标，强制要求两项审查同步开展，避免“重审批、轻评估”,有助于明确各类用海活动的权益、责任和义务，也可在充分考虑海洋生态系统的特点和需求的基础上，避免对海洋环境造成不必要的破坏和污染。同时，建立健全统一的技术规范体系。通过制定详细的技术标准和操作规范，明确立体用海的确权审批条件和使用金征收标准。
二、优化海域立体分层使用政府监督管理法治环节
第一，强化管理精细化程度和深度。针对管理精细化程度和深度不足的问题，需以比例原则为指引，构建精细化法治监管体系。特别是在近海区域开发利用方面，应制定更为详细的用海强度控制标准，明确近海养殖区的合理规划和管理要求，设定单位面积养殖密度上限、洄游通道预留比例等，避免养殖活动过度集中，保护洄游通道等重要生态空间。此外，对超强度用海可以设定“阶梯式处罚”,首次超标限期整改，二次超标收回部分使用权等。同时，加强海洋环境监测和评估，建立科学的环境保护预警机制，及时发现和解决环境问题，确保海洋生态的可持续发展。
第二，厘清各方权责边界。以行政法“权责一致”原则为核心，通过立法与制度设计明确多元主体权责显得尤为关键。特别是在《海域法》的修订过程中，应明确强化海域使用权的立体分层设权原则，这一原则的确立，不仅有助于规范海域使用权的分配和管理，更能推动海域资源的合理利用和可持续发展。而在地方层面，则需要结合各地的实际情况和权责划分，制定和完善海域立体分层设权的规范性文件和技术标准。由此，通过国家层面和地方层面的共同努力，可以建立起一套科学、合理、高效的海域使用权立体分层设权体系，各层面的管理部门和用海主体之间均可建立起清晰的权利和义务关系，确保各方在海洋空间开发利用中的责任得到明确划分，为海域资源的合理利用和海洋经济的持续发展提供有力的法治保障。
此外，针对利益相关者之间在海域使用权问题上的协调难题，必须建立起一套高效而实用的协调机制。这一机制应在各级自然资源主管部门的精心指导和监督下得以实施，确保各层海域使用权人能够在公平、公正的原则下共同签署协议。同时，可以有效约束和规范各层海域使用权人的开发利用行为，确保各使用权人在追求自身利益的同时，也能够充分考虑到整体利益和长远利益。
第三，建立统一的海洋空间管理协调机制。通过加强顶层设计和统筹协调，确保各辖区在海洋空间资源开发利用上的规划相互衔接，避免重复建设。同时，鼓励各地区在海洋产业发展上进行差异化竞争，形成各具特色的海洋经济体系，减少同质化竞争带来的资源浪费和生态破坏。一是在规划编制与审批许可层面，为了有效化解部门间及政企间的冲突，捍卫国家海洋权益，迫切需要组建一个跨部门决策协调机构。二是为了确保协调工作的有效性和高效性，还需要确立一套完整的协调制度。三是在地方层面，应继续沿用现有的部门管理模式，并在此基础上进一步强化信息共享与沟通协调机制。四是鉴于海洋执法监督的广泛性与行政界线的不确定性，还需要促进海警机构与涉海部门的紧密合作。
三、探索海域立体分层使用权人协调合作法治模式
第一，强化海域使用权人生态理念与自我规范。对于用海活动中存在的显著主体冲突问题，海域使用权人应增强环保意识，主动承担保护海洋生态的责任；海域使用权人还应加强自我管理，规范用海行为；海域使用人应加强技术研发，提高用海项目的环保性能，减少对海洋环境的潜在威胁与负面影响，做到经济效益、生态效益和社会效益统一。
第二，建立有效沟通机制与调解途径。以程序正义为导向，完善使用权人沟通与纠纷解决途径。各海域使用权主体之间应建立有效的沟通机制，同时，可以引入第三方调解机构，明确调解范围、程序，协助解决用海活动中的纠纷和冲突，确保各方利益得到平衡。
第三，探索海域役权的合作模式。在促进资源整合高效利用方面，海域使用权人可以通过建立合同机制来规范和约束各用海主体的行为。通过严格实施用途管制措施，可以有效减少不同用海主体之间的冲突，促进海域资源的合理利用。如此，通过与其他海域使用权主体进行合作，共享资源和技术，可以降低用海成本，提高用海效率。同时，也可以促进不同产业之间的融合发展，形成海洋经济的多元化发展格局。
四、提升海域立体分层使用的公众参与效能
第一，培养公众参与的法治意识。海洋管理活动已经越来越注重法律的规范和保障，公众参与也必须以法律为准绳，确保自身行为的合法性。应以《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国政府信息公开条例》为依据，保障公众参与权利。公众在参与海域资源配置时，不仅要了解相关法律法规，更要学会运用法律手段来维护自身和国家的海洋权益。利用法律途径来引导公众参与，不仅是对以往海域使用权配置方式的一种有效补充，更是推动海域使用权配置走向法治化轨道的关键力量。
第二，利用听证会等渠道广泛参与海域资源配置。听证会与项目公示作为公众参与的两大关键渠道，承载着重要的使命。它们不仅为利益相关者提供了表达观点、提出诉求的宝贵平台，更是公众行使海域所有权人权利、参与决策与监督的重要途径。因此，应明确听证会适用范围、代表遴选机制、意见采纳机制，将听证会记录作为项目审批的法定依据。同时，也应规范项目公示制度，要求立体用海项目在审批前、审批后分别公示项目草案、审批结果，公示媒介覆盖项目所在地乡镇(街道)公告栏、省级自然资源部门官网，确保偏远地区公众知晓，提高其有效性和影响力，让公众参与成为推动海域使用权配置法治化进程的重要力量。此外，建立公众意见激励机制，对提出建设性意见的公众给予精神或物质奖励，确保公众参与“有实效、有保障”,推动海域使用权配置过程的透明化和公开化，确保资源配置的公正性和合理性。
来源：节选自《多中心治理框架下海域立体分层使用法治路径探究》，原刊于《中国软科学》2026年第2期
作者：刘志仁，系西安交通大学法学院教授；彭怡雪，系西安交通大学法学院硕士
