海域平面划分设权制度下的开发模式，未能充分发挥海域的空间价值，进而使得海域资源未能被有效利用。是故，要有效开发利用海洋资源，实现海洋经济的高质量发展，就应转变传统的海域开发模式，即从平面走向立体。然而，海洋与经济利益、人类健康和福祉、国家安全保障、气候等息息相关。海域使用权分层设权制度要发挥海域立体开发的功能价值，须协调好海域开发利用与海洋生态环境保护之间的冲突。
一、基本理念要求
海域使用权作为一项以自然资源为客体的用益物权，其分层制度的构建需要立足于自然资源的特殊性之上。海域的“经济价值、生态价值、社会价值”决定了分层设权制度构建应兼顾海域开发利用与海洋生态文明建设。
第一，海域开发利用应遵循可持续利用的理念要求。一方面，海洋并不属于取之不尽的可再生资源，以往那种以资源存续时间为主的分类标准值得商榷。另一方面，资源可再生性判断要在经济和生态双重视角下进行。基于可持续利用理念的要求，海洋经济转化率的提升应强调对已开发海域的空间配置优化，提高已开发海域的利用效率，而非加快对未开发海域的开发进程。换言之，海域立体开发意味着海洋规划模型应当由“增量”向“存量”转型，发挥“存量”海域的空间价值。
第二，海域开发利用应遵循海洋生态文明建设的理念要求。海洋生态文明建设是我国海洋强国建设与生态文明建设的关键内容，旨在采用生态系统方法、坚持陆海统筹发展、构筑完善制度体系，朝着美丽中国、海洋强国的方向迈进。海洋生态文明建设强调人海之间与陆海之间呈现的应然关系样态，人类、海洋、陆地均是自然中的有机组成部分，相互影响、相互成就，是命运共同体。海域使用权分层设权制度的构建应以“人与自然是生命共同体”为指导理念，在秉持“总体性海洋发展观”的基础上，推动海洋经济、海洋生态、海洋文明的共同建设。
值得注意的是，海域的开发与保护还涉及陆海关系的协调。坚持陆海统筹、建设海洋强国是党的十九大报告提出的战略目标之一。海岸区域是在海洋与陆地物质交互作用下形成的资源丰富、物种多样、环境优美的特殊区域，不仅是传统渔民捕捞行为的主要区域，也是公众获得生态美学价值的主要区域，更是养殖用海项目的主要区域。海岸区域特殊功能价值决定了陆海统筹发展并非仅仅强调“区域经济发展”，更不是为了土地经济而盲目地填海造地，而是促进该区域在经济发展、生态保护、社会保障三方面协同发展。
二、基本原则要求
兼顾海洋经济发展与海洋生态环境保护，是分层设权制度应予以重视的问题，分层设权制度应当坚持效率原则、环境保护与资源维持原则、比例原则。
第一，效率原则。自然资源的稀缺性要求自然资源产权制度的构建必须立足于效率原则的基础之上。海域作为物质生产资料可以为人们带来直接或间接的经济利益，具有显著的经济价值。在海洋经济发展层面，海域立体开发与海域使用权的市场化推进是助推我国海洋强国建设的应然之举。在海域使用权分层设权制度的构建中，效率原则既指海域开发应当集约化，也指海域产权配置应当明确、清晰。进一步讲，海域开发集约化要求海域开发以成片开发、集中开发为主要方式，于纵向维度上应充分利用海域空间属性价值以发挥海域不同高度的资源属性价值。同时，海域产权市场化是发挥海域经济价值有效实现的必要环节，而海域产权的明确、清晰是其市场化顺畅开展的必然要求。从这个角度而言，避免过于复杂的权利设计阻碍海域产权市场化进程的推动，实属效率原则的内在要义。
第二，环境保护与资源维持原则。海域既具有经济价值，也具有生态价值与社会价值，但是在多数海洋开发利用过程中，海域的生态价值并未被有效顾及。要发挥海域的生态价值，海域使用权分层设权制度应当坚持环境保护与资源维持原则。首先，分层设权制度的构建应坚持以人为本，保障人民在经济、生态、文明方面的三重需求。如何在分层设权制度构建中完善既有海域使用权体系上的不足，仍有进一步探讨的必要性。其次，分层设权制度的构建应重视人海互动关系的良性发展。人海之间的良性互动不仅在于人类可以自海洋中获取经济、生态、文明方面的利益，更在于人类对海洋保护使得海洋保持其价值状态。这便要求人类在海域的开发与保护之间寻求一个平衡点，确保经济和环境的良性循环发展。最后，海洋内物质的流动性决定了海域开发较之土地开发所产生的环境外部性影响更为复杂。海域开发活动对海洋环境资源的复杂性影响对海域使用权分层设权制度的构建提出了两方面的要求：一则，海域立体开发程度不能超过海域承载能力，宗海的立体开发程度应当经过必要性论证；二则，不同用海项目之间的兼容用海不能对该海域的主要功能造成不利影响，用海项目之间的兼容性应当经过合理性论证。
第三，比例原则。海域价值的多元化意味着法律需要在多元价值之间取舍和平衡，并在海域的多种竞争性用途之间进行海域空间资源的合理分配。海域的社会价值指向公共利益与社会福祉，要求国家在发展海洋经济的过程中，保障人民可以公平地获利于海洋。前述“获利”既指个体生存需求的满足，也指公众美学需求的满足，更指人类生态需求的满足。海洋社会价值所承载的公共利益与社会福祉需要在国家的管理、控制、指引下实现。比例原则通常作为行政行为合理性与必要性的判别基础，被广泛运用于各类行政管理活动中，但是其表彰的公平正义价值与使用的利益衡量方法，对于海域使用权分层设权制度的构建同样有十分重要的意义。前文已经论及海域利用应遵循可持续利用理念、坚持环境保护与资源保持原则，但无论是可持续利用理念抑或环境保护与资源保持原则，均比较抽象，较之规范的作用而言，其更多地起到倡导作用，无法具体指导海域开发活动。而比例原则是前述理念与原则的具象化要求，涉及海域分配与海域使用权行使两个层面。比例原则在海域使用权分层设权制度构建中有三重含义：一是当代海域开发广度与深度应考虑代际公平，为后代保留生存条件与发展机会，对开发范围进行限制；二是海域开发方式与强度应基于我国海洋环境资源能力进行限制；三是作为海域使用权客体的海域，其开发范围应基于公众用海需求保障进行限制。
来源：节选自《海域使用权分层设权制度：内涵释明、基本遵循及规则表达》，原刊于《山东大学学报（哲学社会科学版）》2025年第6期
作者：张先贵，系上海海事大学法学院教授；梅小翠，上海海事大学法学院博士
