2017年5月11日，北极理事会（Arctic Council）第10届部长会议在美国阿拉斯加州的费尔班克斯召开，美国、俄罗斯、加拿大、挪威、丹麦、冰岛、芬兰、瑞典等八个北极理事会成员国（即北极八国）的外长共同讨论了北极地区的安全管理、经济发展、环境保护、科学合作等问题，出台了《费尔班克斯宣言》和理事会框架下第三份具有法律约束力的文件——《加强国际北极科学合作协议》并一致同意接纳瑞士、西北欧理事会、世界气象组织等七个国家和国际组织为正式观察员。与2015年的伊魁特部长会议相比，费尔班克斯会议可谓成果丰硕，使北极理事会在机制化、开放性的方向上又迈出了坚实一步。
作为当前北极治理中最重要的区域性制度安排，北极理事会的发展变迁不仅吸引着相关国家的关注，也引起了国内外学者的热议。从现有研究成果看，有学者从北极理事会的发展历程及其在北极治理中的作用出发，总结其变化特征、研判其变化趋势；有学者剖析了北极理事会存在的问题，如权威性不足、开放性有限、只涉及低政治领域、缺乏资金支持等，进而提出了相应的改进建议；还有学者从相关国际制度、国际行为体与北极理事会的关系出发，探讨其参与北极理事会的进程、如何影响北极理事会的发展等。既有成果为本文的研究提供了基础但不可否认，这些研究多是描述性、评估性或对策性的，对北极理事会发展变迁的发生机理、因果逻辑等尚缺乏学理性探讨。鉴于此，本文将以强调宏观背景、过程追踪以及关系特征等内容的历史制度主义作为理论视角，在回溯北极理事会发展历程的基础上分析其背后的制度逻辑，进而为更好地认识北极理事会以及北极治理的现状和走向提供启发。
历史制度主义的制度变迁分析框架
历史制度主义，是20世纪80年代以来在西方政治学界兴起的、与理性选择制度主义和社会学制度主义并列的新制度主义三大流派之一。其有着广泛的理论来源，如旧制度主义、行为主义、结构-功能主义、历史社会学等，且至今仍未完全定型，这使不同的研究者在认识和运用这一理论时显得见仁见智。如彼得·霍尔和罗斯玛丽·泰勒指出，历史制度主义倾向于在相对广泛的意义上界定制度与个体行为之间的关系，重视与制度运作和演进相联系的非对称权力分配，在分析制度演进时强调路径依赖和意外结果，有意将制度分析和能够产生某种政治结果的理念等其他因素进行整合。保罗·皮尔逊和西达·斯考切波则认为，历史制度主义注重自身研究领域内部或之外的重要议题，倾向于以宏观背景来分析社会、政治过程得以展开的中观或微观制度构造，以及追踪社会或政治过程的历时性。但总体而言，历史制度主义最大的特征就是将历史分析和制度研究结合起来，即它是历史的，把政治发展理解为随时间和环境而展开的进程；同时又是制度的，认为现时进程的当前含义都存在于制度之中。这使其抛弃了绝对的、简单的理论假设，注重特殊历史过程和环境要素的综合作用。同时，历史制度主义旨在通过中间层次的制度来联结宏观层面上背景和微观层面上的行为，并站在理性选择制度主义的“算计途径”和社会学制度主义的“文化途径”的中轴线上，将文化、结构和理性等因素纳入具体的研究过程。这使其更具包容性和多样性，在很大程度上具备了整合新制度主义三大流派的潜力。
所谓制度变迁，就是把制度当作因变量，分析制度在什么条件和情境下产生、维系、转变、消亡等。对于这一政治学领域的传统问题，历史制度主义根据其制度观和历史观，形成了独具特色的分析概念和框架。在制度生成方面，历史制度主义不赞同理性主义的设计论，而致力于研究某一历史环境下旧制度对新制度产生的影响，并强调旧制度体系中相关行动者之间的斗争和冲突。这使历史制度主义的制度生成理论主要涉及环境、旧制度和行动者三个变量，制度的起源方式和时机取决于三个变量的两种组合：一是旧制度下各行动者的地位和冲突程度，二是环境变化给行动者带来的改变现状的机会。有学者进一步总结了历史制度主义视角下的三种制度生成模式：第一，当旧制度在面临内外压力时，相关行动者往往会围绕针对压力的不同态度而分成若干力量，各力量之间的内在冲突往往会产生新的制度；第二，即使旧制度不存在压力，某些行动者特别是处于不利地位的行动者也可能抓住时机挑起冲突，创造出新的、有利于自己的制度；第三，新观念的产生和输入可能会使旧制度下的某些行动者重新思考它们的利益,并引起政治力量的重新组合和对原有制度的改变。
不过在现实政治生活中，制度变迁并非简单的新旧交替，而是可能因前后顺延关系使旧制度陷入难以改变或不愿改变的境地，这就是历史制度主义强调的“路径依赖”现象。“路径依赖”这一概念是由著名制度经济学家道格拉斯·诺斯提出的,其有着广义和狭义之分：广义的“路径依赖”是指历史上某一时间发生的事件将影响其后发生的一系列事件；狭义的“路径依赖”则指一旦一个国家或地区沿着一种轨迹开始发展，改变发展道路的成本就会非常高昂，即使存在其他选择，既存制度也会竭力设置障碍。皮尔逊在《回报递增、路径依赖和政治科学研究》这篇经典论文中，几乎完全沿用了诺斯的定义，并借鉴经济学中的“收益递增”概念分析了“路径依赖”的形成机理。当然，“路径依赖”并非总是积极的，制度在创设之初也可能是低效的，但在制度创设者或受益者的竭力维护下会进入“锁定”状态。不管是积极的还是消极的，“路径依赖”作为制度的自我强化机制，在很大程度上解释了制度何以维系和持续的问题。
既然大部分制度都存在“路径依赖”，那么又该如何解释制度突变呢？在这个问题上，历史制度主义借鉴了生物进化的“间断均衡”学说，将制度演变分成了制度存续的“正常时期”和制度断裂的“关键节点”两个阶段。斯特芬·克拉斯纳据此提出了制度的“断续平衡”理论，认为制度在经历了一段长时期的稳定发展之后，会在某一时刻被外部环境变化导致的危机所打断，从而产生突发性制度变迁，此后制度会再次进入稳定平衡期。由此可见，“关键节点”对制度变迁意义重大，这段时期内发生的重大事件、做出的重要决策等，将直接决定下一阶段历史发展的方向和道路。这使“关键节点”既是时间概念，又是事件概念，可谓事件序列和时间序列逻辑排列的结果。进一步来看，“关键节点”的出现是一个从量变到质变的积累过程与“阈值效应”紧密相关。同时，事件的发生在很大程度上受制于背景环境所提供的机会，而这种机会的出现具有极大的偶然性。
当然，现实世界中的制度变迁并非都源自外部环境冲击所造成的“断裂”。如果只突出“关键节点”的意义，就会显得“过于强调偶然性和决定性”而忽视制度变迁的内部影响因素。为了进一步完善对制度变迁原因的解释，一些历史制度主义学者提出了制度变迁的内生理论，开始关注行动者的选择及其互动对制度变迁的影响。在这一视域下，行动者被赋予了自主选择和行动的能力，能够突破结构性因素的制约进而促成制度变迁。其中，对于制度约束条件下行动者的选择问题，学者们除了关注利益的驱动作用外，还加入了理念的作用，认为理念可以形塑和改变行动者的偏好以及对时机和情境的认知，从而导致行为选择的改变。不过，历史制度主义并不是单纯分析理念本身，而是把理念当作一种既定的价值观念，分析其与制度、利益等要素的内在关联。理念也不可能脱离历史情境和制度脉络而存在，既有的制度结构可能会限制理念作用的发挥，也可能会为理念作用的发挥提供所需的资源。
在这些研究的基础上，沃尔夫冈·斯崔克和凯瑟琳·西伦提出了制度的渐进转型理论，并具体划分了“替代”（displacement)、“堆叠”（layering）、“漂移”（drift）、“转换”（conversion）和“衰竭”（exhaustion）五种类型。“替代”是指按照背离机制，制度在内部要素和外部力量的影响下不适应外部环境，使得替代制度逐渐变得显著进而取代主导制度，引发制度变迁。“堆叠”是指按照差别性增长机制，新生的边缘制度逐渐成长并取代旧制度的地位和作用，从而改变旧制度。“漂移”是指按照协商性忽略机制，在外部因素影响下，行动者不得不忽略制度的持续性要求，通过协商性互动来实现制度变迁以适应环境的变化。“转换”是指按照再导向机制，重新部署旧制度的结构和内容来迎合新目标，其原因主要有制度设计缺乏预见性、制度本身具有模糊性、下面的力量要求推翻旧制度、必须向新要素开放机会等。“衰竭”是指按照消耗机制，制度不适应环境变化或制度运作产生负面作用，这与回报减少和盲目扩张等有关。
历史制度主义的制度变迁分析以现实问题为研究取向，由制度生成理论、路径依赖理论、断续平衡理论及渐进转型理论等构成，涉及制度变迁的肇因、动力、特征、类型等内容。历史制度主义在一定程度上秉持了“吉登斯意义上的结构-行动二元化理论”，既强调制度或结构性因素对行动者的制约作用，又承认行动者选择及其互动关系对制度变迁的影响，已被广泛运用于制度变迁的研究领域。作为北极治理中最重要的区域性机制安排，北极理事会20多年的发展历程不仅是北极治理的历史缩影，还蕴含着丰富的制度遗产。因此，用历史制度主义来审视北极理事会的发展变迁，,有利于更加深刻地认识北极治理的未来走向。
北极理事会的“前世今生”
与南极地区的全球公域性质不同，北极地区除北冰洋中部属于公海外，其余部分属于北极八国的领土、专属经济区、大陆架等。复杂的法律性质使北极地区难以形成类似于《南极条约》的整体性法律机制，北极治理只能在多边合作特别是北极八国合作的基础上加以推进。成立于1996年的北极理事会就是北极8国合作的产物，但正如历史制度主义倾向于从充满制度的世界中探寻制度的起源，若考察北极理事会，还需从其“前身”——《北极环境保护战略》（Arctic Environmental Protection Strategy，以下简称AEPS）说起。
（一）AEPS的成立背景及过程
AEPS是第一个涵盖整个北极地区的多边协定，也是北极区域性合作的第一步。AEPS的成立过程有着特殊的历史背景，体现了历史制度主义在制度生成方面所强调的环境、旧制度和行动者三个因素的作用。
从环境层面看，美苏关系缓和改变了北极地区的政治局势，为北极国家开展合作提供了可能和机会。冷战时期，北极作为美苏两大军事集团彼此攻击对手的最短距离，双方在这一地区进行了大量的、争锋相对的军事部署。因此，尽管从20世纪70年代开始，全球气候变暖和日益增多的人类活动就给北极生态环境带来了严峻挑战，但这一问题在很大程度上处于政治安全问题的“压制”之下。戈尔巴乔夫上台后，苏联开始推行“新思维”并寻求与西方国家改善关系，北极局势也迎来了历史性转折。1987年10月，戈尔巴乔夫发表“摩尔曼斯克讲话”，称要将北极打造为“和平之地”，并提出了在北欧建立无核区、实现北极资源和平开发、重视北极科学研究对全人类的意义等六点倡议。为了落实“摩尔曼斯克讲话”的内容，美苏两国首脑于同年12月举行了会谈，苏联也与挪威、瑞典、芬兰、加拿大等国签署了一系列关于北极合作的双边协议。随着北极由“对峙前沿”转变为“对话之地”“压抑”已久的北极生态环境问题，如臭氧空洞变大、有机污染加剧、冰雪消融变快、动植物生存条件恶化等很快突显出来。鉴于这些问题的严重性和跨界性，北极8国认识到只有通过合作才能加以解决，各国的合作意愿日渐增强。
从制度层面看，AEPS并非产生于制度真空，而是出于对既有制度不足的回应。在北极8国签订AEPS之前，已有26个全球性公约可适用于北极环境问题，如《濒危野生动植物物种国际贸易公约》（1973年）、《联合国海洋法公约》（1982年）、《保护臭氧层维也纳公约》（1985年）、《控制危险废料越境转移及其处置巴塞尔公约》（1989年）等。在区域层面，相关国家也制定了针对具体事务的多/双边条约或协议，多边如《保护毛皮海豹条约》（1911年）、《斯瓦尔巴德条约》（1920年）、《保护北极熊协定》（1973年）等，双边如美苏《保护北极候鸟及其生存环境协议》（1976年）、冰挪《渔区和大陆架协议》（1980年）、美加《保护驯鹿群协议》（1987年）等。另外，北极国家国内也有相关法律法规，如挪威的《自然保护法案》（1970年）、加拿大的《北极水域污染防治条例》（1978年）、美国的《阿拉斯加国家重要土地保护法案》（1980年）、苏联的《关于加强在远北地区以及邻接北部海岸海域的自然保护法令》（1984年）等。当时适用于北极环境问题的法律制度虽然不少，但要么是全球性的框架公约，缺乏针对性和专业性；要么是只涉及特定问题或有限区域，缺乏全局性和协调性。面对北极地区日益恶化的气候环境问题，构建一个整体性的环境治理机制可谓当务之急。
从行动者层面看，北极八国开始将气候环境问题置于本国北极政策实践的优先地位，其中又属芬兰最为积极。1988年底，芬兰负责环境和南北极事务的官员艾思科·拉亚科斯基表示，由于美苏关系的改善、既有国际条约的缺失、加强北极科考的需要以及对北极环境恶化的感知，芬兰认为就北极环境问题进行国际讨论已是迫在眉睫。随后，芬兰积极与其他七个北极国家展开磋商，并于1989年1月致信七国，正式提出了建立多边合作机制的倡议。1989年9月，在芬兰的召集和主持下，北极八国的政府代表在芬兰的罗瓦涅米举行了第一次北极环境保护协商会议。会前，芬兰编写了一份工作文件，确认北极环境问题的主要来源，并号召各国加强政府间合作、科学研究和生态监控。而对于协商的结果，芬兰建议应该形成一个关于北极环境保护的声明、公约或多边协议。这次会议取得了不小的成果，为1990年4月在加拿大耶洛奈夫、1991年1月在瑞典基律纳召开的两次准备会议打下了基础。1991年6月，北极八国的环境部长再次齐聚罗瓦涅米，召开第一次北极环境保护部长会议。会上，八国发表了《北极环境保护宣言》并签署了AEPS，从而开启了“罗瓦涅米进程”。
（二）从AEPS到北极理事会的发展演变
AEPS是在北极局势由对峙转为对话的历史环境下，北极8国为共同应对日益突出的北极气候环境问题、缓解既有制度不足的压力而成立的多边合作协定，是对冷战思维的摒弃和对全球治理理念的彰显。
AEPS的目标十分明确：保护包括人类在内的北极生态系统，为保护、提高和恢复环境质量以及自然资源的可持续利用提供依据，在保护北极环境问题上承认并尽可能满足原住民特有的传统文化需求、价值和实践，定期评估北极环境状况，确认、减少并最终消除污染。为了实现这些目标，八国承诺将定期召开部长会议商讨重大事宜，并设立了四个工作组，即北极监测与评估（AMAP）、北极海洋环境保护（PAME）、突发事件预防、准备和响应（EPPR）以及北极动植物保护（CAFF）来具体承担相关任务。在组织结构上，除了作为成员的北极8国外，AEPS将因纽特人北极圈理事会（the Inuit Circumpolar Council）、北欧萨米人理事会（Nordic Saami Council）和苏联北方少数民族协会（USSR Association of Small Peoples of the North）等三个北极原住民组织设为观察员，体现了对原住民的重视和保护。同时，观察员还包括德国、波兰、英国等3个域外国家以及联合国欧洲经济委员会（UNECE）、联合国环境规划署（UNEP）、国际北极科学委员会（IASC）等三个国际组织，显示出一定的全球性倾向。
1993年9月和1996年3月，AEPS分别在丹麦格陵兰的努克（Nuuk）和加拿大的伊努维克召开了第二次、第三次部长会议。鉴于适应环境变化以及迎合新目标的需要，这两次会议扩展了AEPS的工作内容并提升了机制化水平，推动了制度的“漂移”和“转换”。从工作内容来看，1992年在里约召开的联合国环境与发展大会对AEPS影响巨大，《努克宣言》和《伊努维克宣言》都反映了对大会的认可和遵循。首先，AEPS认为里约大会提出的可持续发展理念适用于北极地区，故在努克会议上将其增列为工作目标并设置了可持续发展和利用任务组（TFSDU），继而在伊努维克会议上决定将其升级为工作组。其次，积极践行《里约宣言》中重视和保护原住民的精神，于1994年在丹麦根本哈根设立了原住民秘书处，进一步支持和保障三个北极原住民组织的有效参与。从机制建设来看，为了提高AEPS的运行效率，北极八国在努克会议上一致同意加强高官会议（SAAO）的作用。在伊努维克会议上，高官会议被赋予了指导和协调工作组和秘书处工作、评估现行组织架构、在两次部长会议期间把握AEPS走向等职责，成为了AEPS的主要质询机构。
不过，虽说AEPS在时间序列上占据优势，是北极理事会的“前身”，但实际上二者的建设方案是几乎同时被推出的。1989年11月，即第一次北极环境保护协商会议召开后不久，加拿大总理布莱恩·马尔罗尼在访问列宁格勒时就提出了构建北极理事会的倡议。为响应这一倡议，加拿大组织国内相关力量进行研究论证并形成了政府提案；1990年11月，加外长乔·克拉克宣布将与其他北极国家共同探讨这一问题。随着北极治理的发展，北极八国都认为有必要提升北极合作的制度化水平，但就北极理事会该如何构建存在分歧。作为首倡者，加拿大主张应涉及议题广泛且具备行动能力；但美国表示反对，认为在议题和机制化方面都应保持最小化。这主要是因为美国在取得“单极”地位后不愿加入任何限制性的机制并回避一切有关经费的承诺，同时俄罗斯等国也担心加拿大的提议可能走得过远。经过多轮谈判，加拿大付诸了很多努力并做出了不小的让步，北极8国终于就在AEPS的基础上成立北极理事会达成共识。1996年9月，北极8国在加拿大渥太华签署了《关于成立北极理事会的宣言》（以下简称《渥太华宣言》），北极理事会正式宣告成立。1997年6月，AEPS按照预先安排在挪威的阿尔塔举行了最后一次部长会议，对北极理事会的成立表示欢迎，并期待其能促进北极国家间的合作、协调与互动。1998年9月，北极理事会在伊魁特召开了第一次部长会议，正式完成了从AEPS到北极理事会的过渡。
“路径依赖”与北极理事会的渐进变迁
从应然角度看，AEPS的制度设计并不完美，无法像《南极条约》对于南极治理那样满足北极治理的需要。但从实然角度看，由于北极地区法律性质复杂且合作基础较弱，AEPS不失为当时北极8国进行北极合作的合理模式。北极理事会的成立，推动了北极区域合作的制度化进程，在北极发展史上留下了浓墨重彩的一笔。不过以历史制度主义分析，从AEPS到北极理事会的转变其实只是一个“堆叠”式的渐进变迁，背后则是“路径依赖”的作用机理。
（一）北极理事会“路径依赖”的表现形式
按照《渥太华宣言》所言，北极理事会是北极8国创设的“新论坛”。可北极理事会是在AEPS的基础上建立的，因而在法律性质、工作范围、组织结构以及运作模式等方面都对AEPS形成了“路径依赖”。
首先，北极理事会虽然朝着实体化方向有所进步，但依然延续了AEPS的“国际软法”性质。北极理事会是以共同宣言（即《渥太华宣言》）而非国际条约的形式成立的，因此并不是国际法意义上的国际组织，而只是一个促进多边合作的“政府间高层论坛”。这使北极理事会与AEPS一样，缺乏独立的法律人格和行动能力，无权制定和实施对其成员具有强制约束力的法律文件，也没有常设秘书处负责日常行政事务。
其次，北极理事会虽然扩展了工作范围，但很大程度上是继续了AEPS的发展方向且仍然局限于“低政治”领域。根据《渥太华宣言》，北极理事会旨在促进北极国家间的合作、协调和互动，关注包括北极原住民在内的所有一般性北极事务,特别是可持续发展与环境保护。这使北极理事会的关注范围打破了AEPS的单一性,开始“名正言顺”地涉及北极地区的经济、社会和文化等议题。但需注意的是，早在1993年AEPS就将可持续发展增列为工作内容并设置了TFSDU，只是一时无法上升到与环境保护并列的高度并充分开展行动。因此就实际处理问题而言，从AEPS到北极理事会并没有什么实质性的变化。同时，《渥太华宣言》特别强调北极理事会不能处理与军事安全相关的议题，这使北极地区最为棘手的问题依然被排除在外。
再次，北极理事会虽然进一步明确了各参与方的资格、权利和义务等，但基本继承了AEPS的“等级差序结构”。正如前文所言，AEPS由八个成员和九个观察员组成，呈现出“核心-外围”结构。《渥太华宣言》进一步强化并发展了这一结构,将北极理事会的参与方分成了成员、永久参与者和观察员三个等级（见图1）。其中，成员仅限于北极八国，是理事会的核心，理事会框架下的所有决定都必须得到八国的一致同意。永久参与者是一些北极原住民组织，居于次核心地位，有权参与理事会所有活动和讨论，理事会的决议也应事先咨询他们的意见，但没有投票权。《渥太华宣言》将AEPS中的三个北极原住民组织设为永久参与者，1998年接纳了阿留申国际协会（Aleut International Association）和北极阿萨巴斯卡协会（ArcticAthabaskan Council）,2000年又接纳了哥威迅国际协会(Gwich’in Council International)并在之后保持了这个规模。观察员向有助于北极理事会的域外国家、政府或议会间组织以及非政府组织开放，但需提交申请并得到北极八国的同意。它们可以列席会议、参与讨论及提出建议，但没有表决权，理事会的决议也不必须事先咨询他们的意见。北极理事会成立时有十二个观察员，之后每次部长会议几乎都有新观察员被接纳。
北极理事会的组织结构
最后，北极理事会虽然增强了管理机制,但仍旧沿用了AEPS靠部长会议决策、高官会议指导、工作组和任务组落实的运行模式。相较于AEPS北极理事会增设了轮值主席国机制。轮值主席国按照加拿大、美国、芬兰、冰岛、俄罗斯、挪威、丹麦、瑞典的顺序产生，每届任期两年，主要职责为协调召开部长会议和高官会议、确定会议主题、设立临时秘书处负责行政事务等。在这一机制下，部长会议仍是最高决策机构，只是构成主体从AEPS时期的环境部长变成了外交部长举行时间也固定在了轮值主席换届交接之际。高官会议依旧是主要质询机构，只是名称由SAAO精简为SAO（Senior Arctic Officers），召开频率也由一年至少一次固定为一年两次，通常春秋各一。在部长会议、高官会议的指导下，依然由工作组和任务组负责执行。北极理事会完全继承了AEPS的四个工作组和一个任务组，后将TFSDU正式升级为可持续发展工作组（SDWG）并设立了消除北极污染行动计划（ACAP），形成了六个工作组加若干临时任务组的架构。另外，北极理事会依然缺乏独立、稳定的经费来源，还是靠北极8国的自愿缴纳来维持运转。
（二）北极理事会“路径依赖”的形成机理
从AEPS到北极理事会的转变，发生在北极局势相对稳定的历史时期。在此情形下，即使北极八国为促进北极治理有意提升制度安排，也因没有外部冲击而缺乏足够的动力。进一步来看，北极理事会“路径依赖”或者说AEPS自我强化的形成机理，可通过历史制度主义中的“沉没成本”、“协调效应”、“学习效应”和“适应性预期”等概念予以考察。
第一，AEPS成为北极八国构建北极理事会的“沉没成本”。“沉没成本”是指已经发生的、无法由现在或将来的决策所改变的成本。人们在决定是否去做一件事情的时候，不仅会衡量有没有好处，也会看过去是不是已经有过投入。如果投入不菲，很多人即使发现当初的选择并非最优甚至不合适也不会轻易改变，因为这样会使之前的投入失去意义。正如前文所言，AEPS与北极理事会的建设倡议几乎同时由北极国家所提出，只是前者因限制较少、议题紧迫且单一而很快达成共识，后者因制度化程度较高、议题涉及较广而存在较大分歧。随着北极治理的发展，当北极理事会显得更为适合时，北极八国关于AEPS的协商、谈判以及资金支持等就变成了“沉没成本”。既然北极理事会与AEPS的宗旨都是增进北极区域合作，且AEPS也一直在扩展工作内容、强化工作机制，北极八国自然不愿就建立北极理事会额外投入太多的时间和精力。
第二，AEPS与北极治理的其他相关制度实现了“协调效应”。“协调效应”是指某一制度一旦产生后，便会嵌入大的制度背景中，与其他制度产生联系并衍生出一系列与之相适应的规制，从而变得难以改变。作为第一个涵盖整个北极地区的多边治理机制，AEPS将北极地区视为一个整体的、独特的生态系统，强调区域合作的重要性,极大地促进了对北极地区多层治理机制的整合。这主要体现在以下三个方面：首先,AEPS承认《联合国海洋法公约》《气候变化框架公约》等全球性公约对北极气候、环境问题的指导作用和参考价值，成为贯彻落实这些公约的积极力量；其次,AEPS将芬兰、加拿大等国关于环境保护和北极事务的政策、理念、经验等引入其中，增强了这些国家在北极环境治理当中的影响力；再次,AEPS将联合国环境规划署、国际北极科学委员会等国际组织设为观察员，有利于增强相互之间的互动与协调。
第三，北极八国、原住民组织、域外国家等对AEPS形成了“学习效应”。“学习效应”是指某一制度一旦被选定并开始运行后，人们不会轻易提出挑战，而是会通过遵循和参与，学习如何更好地在该制度下活动并获得利益。AEPS的制度设计虽然松散，但比较灵活，具有“软法”性、“低政治”性、等级结构、项目驱动等特点,各参与方在这一制度框架下可以各得其所。首先，对于北极8国而言,AEPS既能促进北极环境合作,又最大程度地保证了它们的自主性和在其中的主导地位,因而为八国所乐见。其次，对于北极原住民而言,AEPS充分考虑到了他们在北极治理中的特殊作用，而北极原住民组织也利用AEPS提升了自身的话语权和影响力。再次，对于北极域外国家而言，AEPS观察员所享有的权利虽然有限，但这是其构建“北极身份”的重要渠道，各工作组、任务组也为其参与北极科研、增强北极存在提供了平台。
第四，AEPS的各参与方及国际社会对之形成了“适应性预期”。“适应性预期”是指随着特定技术或制度的盛行，人们将会对种技术或制度形成比较稳定的预期，减少该技术或制度存在下去的不确定性。作为一个专业性的环境治理机制AEPS最大的作用在于沟通科学和政治，实现从“输入”科学知识到“输出”政治行动的转化。具体来看，“输入”即工作组和任务组将北极环境监测、评估、防治等方面的专业技术报告交给高官会议，高官会议再据此向部长会议提交政策建议报告,从而为政治决策提供依据和参考；“输出”即部长会议就AEPS的发展方向、优先议程等做出决策后，再由高官会议指导工作组和任务组具体执行将政治意志落实为科学研究行动（见图2）。随着这一运行机制的发展成熟，AEPS的重要性日益显现，各参与方及国际社会也对其在推动政治决策科学化和科研活动政治化方面的作用形成了稳定的预期。
综上，自开启“罗瓦涅米进程”以来，北极地区的环境没有发生重大变化，因而无法打断AEPS及北极理事会的稳定发展。同时，由于北极地区的法律性质复杂尤其是涉及国家主权管辖问题，即使北极八国在这一时期聚焦科学研究、气候环境等“低政治”议题，在推动北极理事会发展时也依然有所顾忌。借用历史制度主义对“结构-行动者”互动的强调，北极理事会要想实现制度突破，尚需等待“关键节点”的到来以及北极八国政策偏好的改变。
“关键节点”与北极理事会的制度突破
2007年8月，俄罗斯科考队在进行北冰洋大陆架地质调查时，将一面钛合金国旗插到了北极点附近4000多米深的北冰洋底。俄罗斯此举表面看是科考活动,实际却是在争议地区宣示主权，故遭致其他北极国家的反对并引发国际社会的关注。“插旗事件”标志着北极地区“开发时代”的到来和地缘政治的“回潮”，可谓改变北极局势的“关键节点”。为应对局势变化，北极8国更加重视北极理事会的作用,并开始提升其制度安排。
（一）“关键节点”的形成及其影响
作为北极大国和世界大国，俄罗斯在北极地区的一举一动都可能产生重大影响。其之所以会在2007年做出“插旗”举动并立即引起轩然大波，缘于矛盾积累到了“阈值”以及当时历史环境所提供的机会。
从直接原因看，这是国际油价持续升高背景下各国觊觎北极油气资源的真实写照。2003年伊拉克战争爆发后，国际油价受供需两方面的影响，从30美元/桶一路飙升，到2007年初已逼近80美元/桶。而北极地区蕴藏着丰富的油气资源有“第二个中东”之称，且随着气候变暖和科技进步，开采难度和成本有所降低。在此情形下，北冰洋沿岸国家竞相开展北极海底地质考察，力图最大限度地扩展外大陆架以获得更多的油气资源。其中，俄罗斯对北极地区一直持有主权要求，又长期以油气出口作为重要的经济来源，因而对这场即将到来的“资源争夺战”最为看重，也表现得最为积极。
从深层次原因看，这是俄罗斯对美国及北约不断压缩其战略空间的回击之举。伊拉克战争结束后，美国开始调整全球战略，重新将俄罗斯确定为主要安全威胁之一。为此，美国大力推动北约东扩，继2004年首次把版图扩展到前苏联境内之后，又于2007年5月颁布了旨在接纳更多独联体国家的《北约自由统一法案》并筹划在东欧部署导弹防御系统。美国的持续施压引起俄罗斯的强烈不满,而增强北极存在、北向威胁美国本土是其切实可行的反制选择。因此，俄罗斯在当年北极科考时做出了“插旗”这一具有政治意义的举动，同时还在北极地区连续举行了两场军演以进一步彰显决心。
“插旗事件”引起了北极地区结构性因素的变化，这些变化为北极理事会变革创造了条件。一是议题多样化。受全球气候变暖的影响，北极地区呈现出了环境恶化与经济机会反向上升的局面即冷战后占据北极事务主流的气候、环境问题日趋严峻，“冰封”的油气、航道、渔业等经济潜力也逐渐显现。“插旗事件”吹响了北极经济开发的号角，使北极从“科学时代”进入“开发时代”。但鉴于特殊的自然环境和复杂的法律性质，北极经济开发一方面将进一步影响北极地区脆弱的生态环境和原住民的生存状况，另一方面则可能加剧北极国家之间关于岛屿归属、大陆架划界、北极航道法律地位等问题的纷争。这使北极事务成了包含政治、经济、环境、科学等多重维度的综合性问题，北极理事会“软法”性、“低政治”性的制度设计已无法满足新形势下的治理需要。
二是主体多元化。“插旗事件”不仅扩展了北极事务的议题领域也引起了国际社会的高度关注，使北极事务逐渐“外溢”并嵌入到全球治理的范围和进程之中。在此背景下，北极事务不再是北极国家的“特权”，越来越多的域外国家对北极科学考察、油气开发、航道利用以及加入北极理事会等表现出了浓厚兴趣，希望在这片“战略新疆域”增强实质性存在。同时，北极事务也不再为国家所垄断，北极国家的地方政府和社会行为体，国际海事组织、世界自然基金会、北欧理事会等国际组织以及一些油气、航运企业等也日渐发挥重要作用。面对日益多元的参与主体，北极理事会在开放性和机制互动方面都面临着巨大压力。
除导致结构性因素的变化外，“插旗事件”也影响了北极8国的政策偏好，从而决定了北极理事会变革的方向和限度。一方面，北极8国在“低政治”领域有意提升制度安排并扩展议题范围。正如前文所言，“插旗事件”推动了北极“开发时代”的到来，给北极地区的环境保护和可持续发展工作带来了更加严峻的挑战。这些工作属于北极理事会的议题范围，因而八国愿意在这些领域加强相互合作以及与其他行为主体的合作，并在2009年特罗姆瑟部长会议上决定进一步整合北极理事会以使其有能力完成目标职能。同时，北极经济开发属于新兴议题，没有现成的规章制度可循。北极理事会作为议题最广泛、运行最成熟的区域合作机制，北极八国支持其向经济领域适当拓展职能。
另一方面，北极8国在“高政治”领域进一步增强了自主性，并表现出内部分化的迹象。“插旗事件”的实质，是北极八国特别是北冰洋五国（俄、美、加、丹、挪）在北极地区尚存主权争端。因此，这一事件发生后，这些国家纷纷从地缘政治出发制定或更新北极战略，强调主权诉求和安全关切。此外，北冰洋5国还以北极理事会无权处理“高政治”议题为由，于2008年5月在格陵兰伊卢利萨特召开了首届北冰洋会议，讨论北极主权争端、海洋安全、联合搜救等问题并发表《伊卢利萨特宣言》。这是五国凭借地理优势建立的排他性协商机制，引起了其他三国的强烈不满。最终，北冰洋会议只召开了两届便在反对声中难以维继，但可以肯定的是，无论如何五国都不会将主权争端诉诸多边。
（二）北极理事会的制度突破
在外部环境的巨大冲击以及北极八国的有限支持下，北极理事会主要在2011年努克部长会议和2013年基律纳部长会议期间进行了一系列制度突破，并主要表现在以下几个方面。
首先，出台强制性规定，展现立法功用。作为一个“高层论坛”，北极理事会的主要职责不是管理和决策，而是为各参与方提供一个磋商平台，并通过发布科学报告、原则指引、技术规范等来表达对北极问题的关切进而影响政策议程。这种“软法”模式虽然是北极理事会成功的关键，但随着北极治理日益多元化、复杂化，北极国家也开始考虑加强对行为体的规范和约束。2011年5月，北极理事会努克部长会议出台了首个具有法律约束力的文件——《北极海空搜救协议》，明确各成员国在北极地区承担的搜救责任和义务，规定在紧急情况下进行合作的程序。在取得这一突破后，北极理事会又分别于2013年和2017年推出了两份具有约束力的文件，即《北极海洋油污预防与反应合作协定》和《加强国际北极科学合作协议》，进一步实现了从“软法”模式向“软硬并行”模式的转变。与此同时，北极理事会还积极引入并推动国际海事组织制定的《极地水域航行船舶国际准则》等其他“硬性”规范在北极地区的实施，以应对北极经济开发带来的各种挑战。
其次，衍生新的合作机制，拓宽治理领域。作为北极区域治理的核心机制北极理事会是很多新生治理机制的“摇篮”。例如，为更好地迎接北极“开发时代”的到来，北极8国于2014年9月成立了北极经济理事会（Arctic Economic Council,AEC）。AEC虽然是“旨在推动北极商业活动和负责任经济开发的独立组织”，但其前身是北极理事会基律纳部长会议创设的环北极商业论坛，本身则由2014年3月的高官会议决定成立。此外，AEC被定性为服务北极理事会和北极商业活动的基础性论坛，工作目标之一是为北极理事会提供咨询。再如《北极海空搜救协议》出台后，由于负责搜救任务的主要是北极8国的军事（如陆海空军）和准军事（如海岸警卫队）部门这为8国军方之间进行合作提出了客观要求。2012年4月，八国军方领导人在加拿大的一个军事基地首次聚会，探讨北极非传统安全问题。2015年10月，八国宣布成立北极海岸警卫队论坛，以促进北极海事安全合作。
再次，设立常设秘书处，强化组织结构。按照《渥太华宣言》，北极理事会不设常设秘书处，而由轮值主席国根据需要设立临时秘书处来处理相关事务。但自挪威（2006年-2009年春）、丹麦（2009年-2011年）和瑞典（2011年-2013年）相继担任轮值主席国以来，三国为保证政策的连贯性和提高工作效率，决定共用一个秘书处，由位于特罗姆瑟的挪威极地研究中心负责。这一模式得到了北极八国的一致认可，在2011年的努克部长会议上，决定于2013年加拿大担任轮值主席国前在特罗姆瑟成立常设秘书处。秘书处设秘书长1人，成员10人（不包括翻译人员），主要负责会议安排、文件起草、信息交流、网站维护等事务。秘书处的运行经费不超过100万美元/年，由北极八国均摊。2013年1月，常设秘书处如约成立，这使北极理事会初步具备了由权力机构（部长会议）、执行机构（高官会议）及日常行政机构（常设秘书处）组成的“三级架构”，从外在功能形态上看已与一般国际法所界定的国际组织并无二致。
最后，增加观察员数量，并加强管理力度。“插旗事件”后，越来越多的域外国家和国际组织向北极理事会提出观察员申请，这使北极理事会面临着前所未有的“扩容”压力。2013年5月，基律纳部长会议宣布接纳中国、印度、意大利、日本、韩国和新加坡为观察员，其中的域外国家陡然增至12个。这是北极理事会首次接纳如此之多的域外国家，且大部分为亚洲国家，体现了在开放性、国际化方向上的重大进步。2017年5月，费尔班克斯部长会议又宣布接纳瑞士等7个观察员，观察员的数量至此达到39个。需要注意的是，在2013年大幅“扩容”之前，北极理事会已在努克部长会议发布的《北极高官报告》中对观察员的准入门槛、职责权限及评估标准等做出了明确限定，并在基律纳会议通过的《北极高官报告》中专附《观察员手册》予以强化。北极八国之所以如此安排，一方面是为了顺应北极局势发展的新形势，增强北极理事会的代表性与合法性；另一方面则是确保自身在其中的主导地位，防止北极理事会的属性、结构等在外部冲击下发生改变。
经过上述制度突破，北极理事会呈现出了从政策塑造型的高层论坛向政治决策型的国际组织转变的趋势。但需注意的是，这些突破并没有改变北极理事会的论坛性质，其促成多边条约、衍生合作机制的功能与具有立法、管理权能的国际组织相比还存在较大差异。2016年9月，北极八国在庆祝北极理事会成立20周年之际发表联合声明，重申将遵循《渥太华宣言》所确立的各项原则。可见，面对北极局势的快速变化，北极八国虽有意提升北极理事会的制度安排，但“罗瓦涅米进程”以及《渥太华宣言》的框架和内容已成为不菲的“沉没成本”，很大程度上塑造了八国在认识和处理北极事务上的偏好，并为政策选择设定了障碍和范围。同时，北极地区的主权争端一时难以解决，且随着美俄关系日趋紧张而出现“再军事化”态势，这使八国都心存顾虑，不希望出现使制度偏离设计者意愿的“裂口效应”。
结 语
回顾北极理事会（包括AEPS）20多年的发展历程可以发现，自1991年北极八国签署AEPS开启“罗瓦涅米进程”以来，其一直处于“路径依赖”之中。纵使2007年“插旗事件”后北极步入“开发时代”，北极八国有意提升北极理事会在环境保护和可持续发展领域的职能，但这一事件也推动了北极地缘政治的“回潮”，使八国在主权、安全问题上进一步增强了自主性。北极八国的这种矛盾心态，是由北极地区特殊的地理位置、复杂的法律性质以及北极事务“低政治”议题和“高政治”议题交织嵌套的局面决定的，最终导致北极理事会难以取得实质性突破。
北极地区“结构-行动者”的互动状态，使北极理事会在可预见的未来很难成为国际组织，甚至为保证灵活性都没必要成为国际组织。但随着北极治理的发展北极理事会仍将继续机制化、开放性的变革方向。一是优化议程设置。2016年10月，芬兰外长蒂莫·索尼提议北极理事会轮值主席国之间要加强政策的连续性，并表示芬兰已准备好继续推行美国在担任主席时确立的重要议程。这一提议旨在改变由轮值主席国自行设定任期内优先议程的做法，使北极理事会形成独立、长期的工作目标和计划，可谓切中要害。但在一国内政都无法确保连续性（如特朗普上台后就推翻了奥巴马政府的北极政策），且具有特殊关系的加拿大和美国在担任轮值主席时的关注重点都存在较大差异的情况下，北极八国达成共识的前景并不乐观。
二是明确职责分工。2015年底，北极理事会发布了一份报告，建议改善工作组和任务组在环保领域的职责重叠、项目竞争等问题。这其实是一个老生常谈的问题，早在2007年北极阿萨巴斯卡协会提交的一份旨在提升北极理事会有效性和工作效率的报告中，就有过类似的呼吁。但是，除可持续发展工作组外，北极理事会其他五个工作组都直接涉及环境问题，其中四个又成立于AEPS时期，可谓积重难返。同时，各工作组虽然都接受高官会议的指导，但各自拥有独立的运行机制和经费来源，这使它们在确定和执行项目时享有较大的自主权。
三是扩展成员构成。2017年5月，北极研究所就北极理事会变革发布专题报告，强调重视美国阿拉斯加、丹麦格陵兰、加拿大育空地区等次国家行为体在北极治理当中的作用，建议北极理事会在成员国和观察员国之间为其设立第三个分类。这一建议虽然符合北极多层治理的发展方向，但将改变北极理事会的成员结构进而影响权利分配、决策机制等，在短期内较难实现。同时，很多次国家行为体目前都享有较大的自治权且具备独立倾向，这使它们的母国在这一问题上可能心存戒备。
四是增强机制互动。2017年底，美国、俄罗斯、加拿大、丹麦、挪威、冰岛、中国、日本、韩国和欧盟的政府代表就《防止中北冰洋不管制公海渔业协定》文本达成一致，规定未来16年禁止在北冰洋中部公海进行商业捕捞。《协定》的达成具有重要意义，为北极治理开辟了新模式。但这并不意味着可能发展出“北极条约”，而是依然会保持“多维度北极治理集合”的状态。只要北极治理的模式不变，北极理事会的核心地位就很难动摇，而且将加强与其他治理机制的互动，更好地发挥监督落实、协调整合的作用。
随着北极治理的不断演进，北极理事会正变得日益重要，其发展变迁也逐渐成为各国关注的焦点。2018年1月，中国政府发布《中国的北极政策》白皮书,其中专门强调：中国高度重视北极理事会在北极事务中发挥的积极作用，认可北极理事会是关于北极环境与可持续发展等问题的主要政府间论坛；中国信守申请成为北极理事会观察员时所作各项承诺，全力支持北极理事会工作。作为北极事务的参与者、建设者和贡献者，中国应秉承“尊重、合作、共赢、可持续”的原则，以适当的方式助力北极理事会建设，为推动北极善治贡献智慧和力量。（注释略）
文章来源：《外交评论（外交学院学报）》2018年第4期；国关国政外交学人微信公众平台首发。
作者：王晨光，男，武汉大学中国边界与海洋研究院暨国家领土主权与海洋权益协同创新中心博士研究生，武汉大学国家治理与公共政策研究中心研究人员，主要研究方向为极地治理、中国外交。
