全国人民代表大会常务委员会：
我国是海洋大国，大陆海岸线1.8万多公里、海岛岸线1.4万多公里、主张管辖海域总面积300万平方公里。保护海洋生态环境是加快建设海洋强国、实现人海和谐共生的根本要求和基础保障。以习近平同志为核心的党中央高度重视海洋事业发展和海洋生态环境保护。党的十八大作出了建设海洋强国的重大部署，党的十九大明确提出“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”。党中央将渤海综合治理列入打好污染防治攻坚战七场标志性的重大战役之一，要求三年时间明显见成效。习近平总书记就加快建设海洋强国和海洋生态环境保护发表一系列重要论述，为做好海洋生态环境保护工作提供了科学指引和根本遵循。开展海洋环境保护法执法检查，是十三届全国人大常委会深入学习贯彻习近平生态文明思想，坚决依法推动打好污染防治攻坚战的实际行动和重要举措。根据全国人大常委会2018年监督工作计划，全国人大常委会执法检查组于今年9月至10月对海洋环境保护法贯彻实施情况进行了监督检查。现将检查情况报告如下：
一、执法检查工作情况和主要特点
全国人大常委会对这次执法检查高度重视，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书同志作出重要批示：“保护海洋生态环境是生态文明建设的重要组成部分，也是加快建设海洋强国的重要内容。海洋环境保护法执法检查，要坚持以习近平生态文明思想为指导，认真贯彻落实党中央关于全面加强生态环境保护、坚决打好污染防治攻坚战的部署，按照全国人大常委会决议要求，坚持问题导向，严格落实依法原则，紧扣法律开展检查，督促有关方面严格落实法律责任，促进法律全面有效实施，依法保护和改善海洋生态环境，保护海洋资源，保障人体健康，为推动高质量发展，建设美丽中国作出贡献。”对做好海洋环境保护法执法检查提出了明确要求。
为做好这次执法检查工作，全国人大环资委赴地方和有关部委开展了前期调研。常委会制订了执法检查方案，成立了由中共中央政治局委员、全国人大常委会副委员长王晨同志，全国人大常委会副委员长白玛赤林、丁仲礼和我担任组长，全国人大环资委主任委员高虎城任副组长，成员由全国人大常委会委员、环资委委员和部分全国人大代表共32人组成的执法检查组。8月27日，执法检查组召开第一次全体会议，学习贯彻习近平生态文明思想和总书记关于海洋生态环境保护的重要论述，传达栗战书委员长重要批示精神，王晨同志就做好执法检查工作提出要求。9月至10月，执法检查组分为4个小组，分别赴天津、河北、辽宁、浙江、福建、山东、广东、海南等8个省（市）开展执法检查工作。检查组深入到24个地市，共召开29次座谈会，听取了地方政府和有关部门的汇报，与五级人大代表、专家学者、基层执法人员和企业代表进行深入交流，现场开展法律知识问卷调查，并采取实地检查与随机抽查相结合的方式，深入相关企业、港口码头和入海河道，实地查看了135个单位和项目。同时委托上海、江苏、广西等3个省（区、市）人大常委会对本行政区域内海洋环境保护法的贯彻实施情况进行检查。执法检查组还听取了国务院及有关部门贯彻实施海洋环境保护法情况，各个检查小组工作情况汇报，听取国务院及有关部门意见并研究讨论执法检查报告稿。
这次执法检查有几个突出的特点：一是大力宣传贯彻习近平生态文明思想。检查组所到之处，带头宣讲习近平生态文明思想，引导各方面以实际行动推动党中央关于生态文明建设和加快建设海洋强国决策部署落到实处。二是持续推动《全国人大常委会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战决议》的落实，发扬钉钉子精神，坚持一抓到底。三是紧扣法律开展执法检查，坚持以法律为依据为准绳，对标法律制度规定，加强法律宣传普及，督促和推动“一府两院”依法行政、公正司法。四是坚持问题导向，敢于动真碰硬，组织开展问卷调查和随机抽查，深入查找重点地区、重点领域、重点行业存在的突出问题。五是坚持立行立改，督促推动有关地方和部门深入研究分析存在的突出问题，举一反三，切实整改到位。
二、法律贯彻实施的总体情况
党的十八大以来，各地区各部门坚持以习近平生态文明思想为指导，坚决贯彻落实党中央决策部署，认真贯彻实施海洋环境保护法，不断加大工作力度，海洋生态环境保护取得了积极成效。我国管辖海域海水水质状况整体改善，海底沉积物质量状况总体良好，Ⅳ类和劣Ⅳ类水质海水面积连续5年呈下降趋势，由2012年的9.3万平方公里减少到2017年的5.2万平方公里。
（一）提高政治站位，海洋生态环境保护意识明显增强
国务院及其有关部门加强海洋生态环境保护工作，发布渤海综合治理攻坚战行动计划，制定全国海洋主体功能区规划和近岸海域污染防治方案等，严格管控围填海，加强海洋生态保护修复，2012年以来中央财政直接安排财政专项资金110多亿元支持海域、海岛和海岸带整治修复工作。沿海各省（区、市）政府将海洋生态环境保护作为重大政治任务来抓，浙江省、福建省、上海市推动环境治理从以陆为主向海陆联治转变，努力当好新时代生态文明和海洋强国建设的排头兵。河北省、江苏省、山东省把做好海洋生态环境保护作为建设经济强省（市）和美丽家园的有效途径。天津市、海南省主要领导亲自抓自然保护区违法建筑整改，对执法检查指出问题立行立改。辽宁省、广东省、广西壮族自治区对中央环保督察和国家海洋督察反馈问题整改落实真抓实干，各沿海地市举一反三，不断加大海洋污染治理和生态保护力度。
（二）完善配套法规，深入推进海洋环境保护制度建设
国务院及其有关部门出台防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境等7部行政法规、16件部门规章和100多件规范性文件，发布200余项标准规范，依法建立海洋生态保护红线等20余项基本管理制度。全国11个沿海省（区、市）都发布实施了海洋生态环境保护及相关配套地方性法规或政府规章，广西、上海等地专门立法保护沿海沙滩和珍稀动植物资源等，山东、江苏等地出台海洋生态补偿管理办法。福建省率先在全国开展海洋环保目标责任制考核，海南和浙江全省推进湾长制管理。
（三）加大源头管控，统筹推进近岸海域环境综合整治
一是加强陆源污染防控。在渤海全面启动入海排污口溯源排查，大力推进排污口清理整治，积极推进沿海地级以上城市污水处理厂提标改造，全国90％以上的劣Ⅴ类主要入海河流已编制“一河一策”精准治理方案。浙江省进一步加强入海排污口管理，计划全部纳入在线监测。二是严格近岸近海开发管控。2017年起在渤海率先暂停围填海受理与审批，天津、河北、辽宁、山东等环渤海省（市）不断提升海域管控能力。沿海11个省（区、市）全部完成海洋生态保护红线划定，全国约30％的近岸海域和37％的大陆岸线纳入红线管控范围。三是强化海上污染防控。2018年修订船舶水污染物排放标准，建立船舶油污损害赔偿基金，开展水产健康养殖示范创建，严格控制海洋捕捞强度。四是积极推进海洋生态保护与修复。建立各级各类海洋保护区271处，约占全国管辖海域面积4.1％。组织开展“蓝色海湾”、“南红北柳”等重大海洋生态修复工程，恢复退化滨海湿地面积4万多公顷。大力开展增殖放流，创建64个国家级海洋牧场示范区。
（四）提升基础能力，不断加大执法监管和司法保障力度
一是初步建成海洋环境监测网络。逐步建成国家、省、市、县四级海洋环境监测机构体系，初步形成“空—天—海”立体化监测预警体系。二是持续提升应急处置和监管能力。制定海洋石油勘探开发溢油、海洋核应急监测等应急预案，组织实施油气开发平台和海底输油管道风险源排查，建立海上溢油全天候监管体系。三是不断加强督察和执法监管。中央环保督察和海洋督察有力推动地方各级政府落实“党政同责、一岗双责”，解决了一批海洋环境保护突出问题。全国各级海洋执法部门连续开展“碧海”专项执法行动，实施全海域石油勘探开发定期巡航执法，加快推进海洋保护区和海洋工程环境保护执法示范建设。四是强化司法保障和协调联动。最高法出台海洋生态环境损害赔偿等司法解释和指导性意见，将涉海洋生态环境保护海事行政案件、海洋开发利用案件和陆源污染海洋案件纳入海事法院专门管辖。环保、交通、海洋、公安等部门推动建立行政执法和刑事司法衔接机制。各级检察机关发挥职能作用，督促行政机关依法履职，共同推动形成综合保护海洋生态环境的多元格局。
三、法律实施中存在的主要问题及原因分析
当前，我国近岸局部海域污染较为严重，海洋生态环境形势依然严峻。全国约十分之一的海湾受到严重污染，大陆自然岸线保有率不足40％，约42％的海岸带区域资源环境超载，部分地区红树林、珊瑚礁、滨海湿地等生态系统破坏退化问题较为严重，赤潮、绿潮等生态灾害多发频发，溢油、危化品泄漏等环境风险持续加大。
（一）入海排污口设置与管理问题突出
海洋环境保护法第30条对入海排污口的设置与管理提出明确要求。检查中发现，入海排污口设置不规范、监管不严等问题较为突出。一是入海排污口底数不清。相关职能部门对入海排污口认定不一致，入海排污口监管较为混乱。海南、上海等多地上报的入海排污口数量与国家海洋督察中排查出的入海污染源数量存在较大差距，大量入海污染源未纳入监管。二是入海排污口审批把关不严，非法设置和不合理设置排污口问题比较突出。不少地方违规下放排污口审批，一些排污口设置在保护区，有的未按环评要求深海排放。三是事中事后监管不到位，达标排放率较低。入海排污口备案管理办法未及时出台，备案程序不规范，事中事后监管不到位问题较为普遍。辽宁省重点入海排污口达标排放率不足70％，天津市综合入海排污口近五年超标率达55％以上。
（二）陆源污染防治力度不够
一是入海河流污染负荷较重。海洋环境保护法第31条要求相关职能部门加强入海河流管理，使入海河口水质处于良好状态。2017年，我国入海河流水质整体状况为中度污染，21％的入海河流断面为劣Ⅴ类水质。广东省珠江口海域汇聚了全省入海污染物总量的83％，练江、深圳河等入海河流均为劣Ⅴ类水质。二是城镇农村污水直排问题突出。海洋环境保护法第34、35、37、40条对城市管网建设和污水排放、农业农村面源污染防治等作出规定。检查中发现，城市污水管网建设滞后、乡镇污水处理设施运行不稳定、农业农村面源污染严重等问题在沿海地区较为普遍。三是近岸固体废物污染问题较为普遍，海漂生活垃圾和岸滩堆存工业废物未得到有效处理。广西北海市诚德镍业有限公司大量强碱性冶炼废渣堆填侵占滩涂约600亩，瑞德环保科技有限公司以废渣综合利用之名进行违规倾倒。
（三）海上污染防控措施执行不到位
一是船舶及有关作业活动污染防治措施不足。海洋环境保护法第八章规定了船舶及有关作业活动污染防治措施。检查发现，部分地方与港口相连的市政排污管网建设滞后，港口污染物接收设施与城市公共转运、处置设施衔接不畅，船舶含危险化学品污染物及生活污水的接收设施不完善，岸线溢油应急清除能力和回收处置能力建设相对滞后。一些港口陆上污染物接收处置费用偏高，船舶违法排放污染物追究不力，偷排超排现象较为普遍。二是海水养殖污染管控措施不到位。海洋环境保护法第28条明确要求海水养殖场建设应当进行环境影响评价，防止海洋污染。广东省近90％的养殖用海未纳入海域使用管理，大多数新建、改建、扩建海洋养殖场未按要求开展环境影响评价，各级渔业、环保和海洋部门均未将海水养殖废水排放纳入监管范围。浙江省慈溪市海湾非法养殖1.2万亩，多年来地方政府缺少监管。三是违法采砂问题比较突出。海洋环境保护法第46条严格限制采挖砂石行为。检查中发现，非法盗采海砂问题比较普遍、屡禁不止。福建省近两年办结“碧海”案件595宗，其中海域违法采砂破坏海洋生态环境案570宗，占95.8％。
（四）海洋生态保护与修复工作相对滞后
海洋环境保护法第三章对海洋生态保护作出专门规定，检查中发现，海洋生态保护优先原则落实不够，海洋生态服务功能退化严重。一是大规模违法违规围填海活动严重破坏海洋生态系统。长期以来的大规模违法违规围填海活动，使得滨海湿地大面积减少，自然岸线锐减，生态退化和资源闲置浪费问题突出。河北省2002年以来累计填海造地3万多公顷，空置率68％，大陆自然岸线保有率不足15％，远低于35％的国家要求。受旅游及周边开发建设项目影响，海南省三亚湾部分岸段出现沙滩黑化和岸线侵蚀现象。二是海洋自然保护区保护不力。各地普遍存在海洋自然保护区选划积极性不高、机构人员难以落实、经费投入缺乏保障和监督管理不严等问题。广西、江苏等地在自然保护区内的非法建设问题突出。三是海洋生态保护修复缺乏顶层设计，制度建设相对滞后。海洋生态保护修复缺乏统一规划和科学布局，重大整治修复项目主要根据地方申请安排，相关整治修复标准规范不完善。海洋生态补偿力度不够，海洋生态损害赔偿缺乏可量化标准，缺少引入社会资本参与生态保护修复的有效机制。
（五）海洋环境监督管理制度落实不到位
一是海洋环境质量标准体系不完善。海洋环境保护法第10条规定“国家根据海洋环境质量状况和国家经济、技术条件，制定国家海洋环境质量标准。”现行海洋环境质量标准参数采用全国统一指标限值，未充分考虑河口、近岸和远海等不同海域的水动力学、生物和化学等背景状况，特别是在具有陆海过渡特征的河口海湾生态系统中难以适用。法律第11条规定“国家和地方水污染物排放标准的制定，应当将国家和地方海洋环境质量标准作为重要依据之一”。地方普遍反映，陆海污染治理标准统筹不够，现行排海的污染物排放标准一律按照排入江河的污染物排放标准执行，无法满足海洋环境保护实际要求。二是重点海域排污总量控制制度落实不到位。1999年海洋环境保护法修改时明确规定在重点海域实施排污总量控制制度，但该项制度尚处于基本方法完善阶段，未形成区域、流域和海域衔接联动的有效模式。三是海洋环境监视监测制度落实有差距。海洋环境保护法第14—16条对海洋环境监视监测制度建设作出具体规定。检查发现，海洋监测业务体系陆海统筹不够，近岸海域、入海河流及排污口、重要海洋功能区和生态敏感区监测点位较少，监测评价技术标准不统一，部门间监测数据可比性较差。四是海洋环境污染事故防范和应急处置制度建设相对滞后。海洋环境保护法第17—19条、第50—54条对海洋环境污染事故防范和应急处置作出详细规定。我国石化、装备制造、钢铁等重化工业大多在沿海地区集中布局，结构性海洋环境风险大。山东东营附近海域作为我国的主要产油区，该海域石油类浓度为渤海最高。河北省海域平均每年发生溢油3.4次，前不久福建省泉州市发生的碳九泄漏对海洋环境造成影响。大部分沿海地区应对重特大污染事故专项资金保障不足、部门间应急联动协作能力不强、立体监视监测体系不健全、应急反应机制不完善等问题突出。五是环境信息公开制度缺乏系统规范。海洋环境保护法第6条、第16条对信息管理和公开作出具体规定。当前涉海工程环境信息公开缺乏明确的规范和要求，公开范围和力度不大，难以满足社会公众知情权。信息共享机制亟待健全，各级政府和部门间信息系统兼容互通性不强。
（六）科技支撑有待加强
海洋生态本底、环境污染基线和海洋开发情况调查等基础工作薄弱，陆海统筹污染控制、近海资源环境承载能力、生态与环境损害评估等理论和方法研究滞后，海洋生态系统管理、海洋生态恢复、污染物总量控制、海洋生态灾害防治、海洋生态监测与评价等领域的共性技术、关键技术和前瞻技术研发不够。执法监管技术手段落后，利用互联网、大数据、云计算等现代科技和信息技术管海治海能力亟待提高。
（七）海洋生态环境保护法律法规不完善
海洋环境保护法第3、30、56条明确要求制定的重点海域排污总量控制制度实施办法、陆源污染物深海离岸排放排污口设置具体办法和海洋可倾倒废弃物名录尚未出台。防治海洋工程、海岸工程建设项目污染损害海洋环境两个条例均为10多年前制定，海洋倾废管理条例为30多年前制定，难以适应当前管理实际需要。多个省市地方性法规、规章或规范性文件部分条款与上位法或国家有关规定不一致，存在违法违规下放审批权等问题。各地普遍呼吁尽快修改海洋环境保护法。
存在上述问题的原因是多方面的。一是学习贯彻习近平生态文明思想还需进一步加强。一些地区和部门对绿水青山就是金山银山的绿色发展理念没有学深悟透，政绩观有偏差，重开发轻保护的观念尚未得到根本扭转，海洋环境保护主动性自觉性不高。二是法治意识淡薄，依法保护海洋生态环境存在差距。国务院相关职能部门协调配合不力，在执法监管中存在粗宽松软问题。不少地方政府及其相关部门存在法律责任落实不到位、审批放水、执法不严和行政不作为等问题。三是海洋生态环境保护的长效机制不健全不完善。海洋环境保护成本内部化不够，海洋生态环境保护机制建设存在碎片化、分散化、部门化现象，条块分割、多头管理、权责不一致等问题突出。四是海洋执法监管能力整体不强。海洋生态环境监管负荷重、难度大、专业性强、硬件要求高，现有监管队伍难以有效支撑日益增加的精细化、专业化管理需求，部门间、地方间资源配置不均衡问题较为突出，越到基层监管能力越薄弱。
四、意见和建议
（一）深入学习贯彻习近平生态文明思想，进一步加大依法保护海洋生态环境工作力度
各地区各部门要深入学习贯彻习近平生态文明思想，牢固树立“四个意识”，始终做到“两个维护”，坚决贯彻党中央决策部署，坚决扛起生态文明建设的政治责任、领导责任和监管责任，以生态环境质量“只能更好、不能变坏”作为责任底线，以突出生态环境问题作为主攻方向，层层传导治理压力，压紧压实治理责任。要牢固树立和贯彻绿色发展理念，按照保护优先、适度开发、陆海统筹、节约利用的原则，大力推进沿海地区产业结构转型升级，不断优化近岸海域空间布局，科学管控开发强度，着力培育绿色产业，推动高质量发展。要牢固树立依法治海理念，建立健全最严格最严密的海洋生态环境保护法律制度，大力推动法律有效实施，推动党中央决策部署贯彻落实，确保渤海综合治理攻坚战三年见到实效，确保2020年近岸海域水质优良比例达到70％左右。
（二）强化陆海统筹，全面整治入海污染源
一是加强入海排污口监管。制定入海排污口备案管理办法，规范入海排污口设置，强化事中事后监管。开展入海排污口全面溯源排查，加强直排海污染源建档、清理等工作。二是强化流域环境和近岸海域污染综合治理。坚持河海兼治原则，以近岸海域水质考核、总量控制等制度建设为抓手，以劣Ⅴ类入海河流为重点，加大城市和农业农村污染防治力度，强化入海河流综合治理，确保2020年底前国控入海河流基本消除劣Ⅴ类水体。三是加强海水养殖污染治理。加强海洋渔业环境治理，加快推进养殖水域滩涂规划编制和政府发布工作，全面清理整治非法和不符合分区管控要求的海水养殖项目。进一步加强海洋渔船“双控”和海洋渔业资源总量管理。四是加强船舶港口和岸滩污染整治。严格执行船舶水污染物排放控制标准，做好船、港、城之间污染物转移、处置设施衔接。加强海洋垃圾污染防治。运用科技手段强化船舶污染物排放监测监管，严厉打击船舶违法排放污染物行为。五是强化海洋工程污染防治和海洋倾废管理。健全完善海洋石油勘探开发、围填海等海洋工程和海洋倾废全过程监管体系，加快推进海上排污许可制度建设，进一步强化海洋工程环保设施、临时性海洋倾废区管理，严厉打击非法盗采海砂行为。
（三）坚持保护优先，加强海洋生态保护与修复
一是划定并严守海洋生态保护红线。严格执行生态保护红线管控要求，2020年底前，依法拆除清理占用红线区的违规工程、设施和项目。二是实施最严格围填海管控措施。严控新增围填海造地，除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海项目审批；加快处理围填海历史遗留问题，引导符合产业政策的项目消化存量围填海资源；从严公开处置一批典型案件，对涉案人员依法依纪严肃追责，发挥警示作用。三是严格国土空间用途管制，强化海岸带保护和自然保护区建设。研究制定海岸带综合保护利用规划。实施滨海湿地分级保护和总量管控，分期分批发布重要滨海湿地名录并落实到具体地块，确保滨海湿地面积不减少、生态质量不退化。制定海洋生态保护修复技术指南，推进河口海湾和海岸带综合整治修复方案编制实施，加强海洋自然保护区能力建设，强化南海岛礁及周边海洋生态环境保护。
（四）提高风险意识，严密防控海洋生态灾害和突发事故
开展全国海洋生态环境风险评估和区划工作，建立海洋环境灾害及重大突发事件风险排查和评估体系，构建风险信息库，建立信息共享机制。2019年底前完成环渤海区域涉危化品等重点企业突发环境事件和海上溢油污染近岸海域风险评估以及环境应急预案备案工作。在海洋生态灾害高发海域、重点海水浴场、滨海旅游区等区域，加强海洋赤潮、绿潮等生态灾害和突发污染事件早期预警监测和应急监测。持续深入推进各级海洋环境灾害突发事件应急处置能力建设，加大专项保障资金投入力度，建立海洋应急立体监视监测体系，强化专业应急队伍和装备配置。
（五）全面深化改革，提升海洋生态环境保护治理能力
一是深化海洋生态文明体制改革。推动建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度。加快建立健全湾长制，完善海洋生态文明绩效评价考核和责任追究制度，将近岸海域水质考核纳入党政领导干部综合考评体系。二是统筹优化海洋生态保护和污染防治工作机制。推进中央和地方在海洋环境保护方面的财政事权和支出责任划分。建立健全军地和多部门协调联动、行政执法与刑事司法有效衔接机制。强化海洋生态损害司法鉴定机构、标准及人员管理等机制建设。推进海洋生态环境保护数据信息汇交、集成分析和共享。三是提升海洋生态环境监测监管能力。加快按海域设置监管机构，按机构改革要求和管理职责需求合理配置监管监测力量。完善海陆一体化生态环境综合监测监管体系，加大船舶、港口等基础设施建设硬实力投入。四是强化科技支撑。建设渤海生态环境保护与治理研究平台，加强陆海统筹污染防治、滨海湿地生态保护修复、近海资源环境承载能力等理论和技术方法研究。推广成熟先进污染治理和近岸海域生态修复适用技术。运用互联网、大数据、云计算、智能化等科技手段提升海洋生态环境监管技术水平。
（六）建设法治海洋，完善海洋生态环境保护法律法规
坚持用最严格最严密的法律制度保护海洋生态环境。尽快启动海洋环境保护法修改程序，做好与水污染防治法、固体废物污染环境防治法等有关法律的衔接，细化充实重点海域联防联控等法律制度，强化陆源排放、海水养殖、船舶等污染防治措施，明确地方各级政府、有关部门和相关企业法律责任，加大对违法行为惩处力度。按照法律规定及时制定出台配套法规，及时修改不适应现行管理要求的海洋倾废管理条例、防治陆源污染损害海洋环境管理条例等行政法规。加快修订和完善海洋环境质量标准和污染物入海排放标准。鼓励有立法权的地方各级人大及其常委会结合本地实际细化上位法规定，制修订海洋环境保护地方性法规。及时清理与上位法不相符的地方性法规规章和规范性文件。
同志们，呵护好绿水青山、蓝天白云、碧海银滩，是我们推动经济高质量发展、满足人民群众美好生活期盼的必由之路，容不得半点迟疑和动摇。我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是生态文明思想为指导，牢固树立绿色发展理念，坚决贯彻落实党中央决策部署，坚定不移，久久为功，依法推动海洋环境保护工作，坚决打好污染防治攻坚战，为加快建设海洋强国、建设美丽中国作出贡献。
以上报告，请审议。
文章来源：中国人大网
