大阪G20峰会上，各方就“大阪蓝色海洋愿景”达成共识。G20首脑联合声明明确，各方同意改善废弃物管理办法，采取措施减少塑料垃圾排放，同意对塑料制品开展全生命周期监控，以期实现“到2050年塑料垃圾向海零排放”的目标。这是国际多边外交中首次达成有具体数值与时间期限的共识。之前召开的G20环境部长会议还首次就建立相关国际机制达成一致，上述成果可视为全球海洋塑料垃圾与微塑料治理获得阶段性进展的标志，对深入推进该议题具有重要意义。
日本自2018年接替阿根廷担任主席国开始，便积极在G20框架内酝酿海洋塑料垃圾与微塑料治理议题，为G20首脑联合声明的达成筹谋。2019年4月，S20（“G20科学机制”）向本届G20峰会提交了《沿海和海洋生态系统面临的威胁及海洋环境保护——特别关注气候变化和海洋塑料垃圾问题》科学声明，安倍欣然接受建议书。6月15日~16日，G20能源与环境部长会议在日本长野县召开，会议就构建“应对海洋塑料垃圾框架”达成共识。各方一致认为治理海洋塑料垃圾重要且紧迫，“需迅速采取行动”。S20科学声明，特别是G20环境部长会议所取得的成果，为G20峰会首脑联合声明的最终呈现奠定了坚实的基础，G20系列会议可谓一脉相承。
G20作为非正式的国际治理平台，其达成的共识不具备法律约束力。为推动“大阪蓝色海洋愿景”不仅仅停留在文本中、倡议里，日本宣布，将在主席国任期结束的11月前在日本召开第一次国际治理会议，以细化落地措施。另据报道，日本计划在今秋的联合国大会上呼吁G20以外的国家加入，使“大阪蓝色海洋愿景”成为全球共同的目标。
日本为推动议题煞费苦心
近年来，全球海洋塑料垃圾和微塑料治理热度蹿升，四届联合国环境大会连续四次通过关于海洋塑料垃圾和微塑料的决议，并将其列为全球重大环境威胁。日本并非是最早提出“微塑料”概念的国家，也并未像德国、法国等欧盟国家一样占了“限塑”先机。作为2019年大阪G20主席国，为了推动G20峰会海洋塑料垃圾与微塑料议题取得理想效果，日本煞费苦心，通过首相积极推动，国内、国际政策协同推进。由此，日本从海洋塑料垃圾与微塑料全球治理的“追随者”摇身一变成为“先行者”。
日本首相安倍晋三在达沃斯论坛、新年施政演说、内阁会议上多次对国内外表态，“塑料垃圾导致的海洋污染已成为生态系统的巨大威胁，为将美丽的大海传给下一代，……日本将与各国一道应对海洋塑料垃圾问题”。今年4月底开始，安倍游走于G7各国，就海洋垃圾议题吹风协调立场。赴欧临行前安倍表示：“G20使世界的注意力聚集在日本，我们将借机展示日本形象，……我们将引领高质量的基础设施、防灾、海洋塑料垃圾污染、气候变化等议题”。
国际上，日本利用多边国际平台积极发声，抛出日本方案。3月，日本向2019年第四届联合国环境大会提交提案，建议在联合国框架下设置工作小组与“科技项目”，以评估塑料污染状况及其具体影响。随后，日本联合挪威就“巴塞尔公约”附件修正案提出修订方案，呼吁将受污染的废塑料纳入禁止进出口管制清单。日本还提出，解决海洋塑料垃圾污染，一要新兴国家、发展中国家与发达国家携手努力，二要将全球治理与污染状况较为严峻的东亚海域的区域治理相结合。《读卖新闻》与《产经新闻》披露，日本已邀请印尼等东南亚国家技术人员来日学习塑料回收与微塑料分析方法。日本九州大学等研究团队在政府支持下参加了泰国削减海洋塑料垃圾项目，承诺5年后向泰政府提交“削减垃圾行动方案”。
在国内，日本加速顶层设计与官民一体化推进。制度层面，日本赶在G20峰会召开前出台了国家“塑料资源循环利用战略”“海洋塑料垃圾行动计划”“全面有效应对沿海漂浮物对策的基本方针”修订案，确立了到2030年一次性塑料制品减排25%、2035年塑料垃圾全部回收利用的目标，提出了陆海统筹减排、加速海洋可降解新材料研发、对现有海洋垃圾进行回收等路径。落实层面，就限塑令、新材料研发、国民环保意识提升等布局。
日本的考虑
海洋塑料垃圾与微塑料治理议题占据国际道义高点，兼具政治、经济、环保三重属性，议题新而复杂。日本在该议题态度转向积极，折射出争夺国际引领地位、展示国际协调能力、抢夺标准制定权与产业升级先机、维护自身海洋环保利益等多重考虑。
孜孜不倦追求“政治大国”地位，提高国际影响力，掌握国际话语权是日本参与全球治理的重要诉求。二战后，日本收缩政治诉求，以经济发展为重心，走上了承接美国等西方发达国家产业转移的出口导向型经济发展之路。随着“雁阵模式”的成功，日本成为东亚“头雁”。实现“经济大国”目标后，日本重新开始了“政治大国”的身份追求。特别是冷战后，日本积极在国际治理中发声。2007年通过的日本《海洋基本法》规定，“日本努力在国际协调中发挥引领作用”。近年来，欧盟、北欧、加拿大、韩国等纷纷开展国内海洋塑料垃圾与微塑料治理。智利、阿根廷、印尼等亦出台了相关国家方案。2015年，7国集团峰会（G7）首次将海洋塑料垃圾列为重要议题。2017年，G20峰会通过“海洋垃圾行动计划”。2018年，G7发布《海洋塑料宪章》。日本不仅迟迟没有出台国内政策，也并未签署G7《海洋塑料宪章》，在国际和国内饱受“行动迟缓”“未展示发达国家应有的先进环保形象”的批评。2018年以来，日本针对海洋垃圾治理的规划进程提速，明显呈现出从G20峰会召开倒推时间表的迹象。值得注意的是，日本刚刚开始自身体制、机制建设，便急于利用资金、技术优势与发展中国家“合作”。G20峰会召开之际，安倍与南非领导人举行首脑会谈，承诺3年内向南非提供2亿日元资金支持。对于日本承诺向印尼、马来西亚等国提供海洋垃圾治理援助，日媒分析，日本谋求在东盟建立基础数据共享机制，旨在引领未来的海洋塑料垃圾监测国际标准制定。以上做法印证了安倍多次重申的“利用日本经验、技术，在解决全球议题上发挥领导作用”之日本决心。
今年的大阪G20是日本首次举办G20峰会，也是日本令和时代的首场重大多边外交活动，日本显然期待峰会成功。G20成员国人口总数占全球的2/3，GDP占85%，贸易额占80%，是全球治理最重要的平台之一。同时，G20成员国既包括发达国家，也包括新兴国家与发展中国家，各方利益纠葛、错综复杂。海洋塑料垃圾与微塑料议题与以世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织等为基石的全球经济治理框架相比可塑性强，一方面各方对开展相关治理合作的重要性不持异议，另一方面，该议题尚未进入规则制定深水区。当前G20成员国的海洋垃圾排放量达全球1/2，日本本身又是“海洋国家”，探讨这一议题兼具针对性与代表性，该议题的共识的确如日本所愿为首脑联合声明带来了一抹亮色。
联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）在《全球升温1.5℃特别报告》中指出，解决海洋塑料垃圾与微塑料污染，仅依靠管制难以实现，关键在于将负面因素转换成正面因素的创新。欧盟、加拿大等早已为塑料产业升级谋划，日本具备化学产业优势，自然不甘落后。日媒披露，日本政府拟10年内提供100亿日元（约合9000万美元）资金支持海洋垃圾相关项目研究。日本“可降解塑料普及工程表”提出，要推动日本国内行业统一标准的制定，同时提出了以“日本标准引领国际标准”，在21世纪20年代初向“国际标准化组织”（ISO）提议塑料可降解标准的目标。2017年底开始，中国和多个发展中国家相继采取措施禁止废旧塑料进口，《巴塞尔公约》附件修订生效（2021年1月1日）将激化全球塑料回收处理能力不足与大量排放的矛盾。日本在加速国内处理设备投资的同时跃跃欲试，欲运用多年积累的垃圾分类、回收处理经验布局国际垃圾回收产业。当前日本经济增长乏力，如果能够在新材料研发中取得突破，在垃圾回收处理上抢占商业先机，可能引发全球产业链、价值链重塑。
海洋环境关乎着日本经济发展、社会生活方方面面的切身利益，日本关注海洋塑料垃圾与微塑料议题具有一定的延续性。多年来，日本政府就周边海域的海岸线垃圾情况进行了翔实的调查，结果显示，日本列岛太平洋沿岸的垃圾主要来自于日本本国，而东海、日本海沿岸的垃圾来自于中国、韩国的不在少数。在日本积极推动下，东北亚海域区域合作稳步推进，“防止东亚海域环境污染计划”（1994年）、“东亚海域环境管理伙伴关系”（2000年）相继落地，中、日、韩在西北太平洋地区海洋行动计划（NOWPAP）等框架下成立了海洋垃圾工作组。2018年6月，第20次中日韩环境部长会议再次就三国加强应对海洋垃圾合作达成共识，特别提及微塑料问题。G20峰会上推动该议题取得进展符合日本的国家利益。
中国的机遇与挑战
塑料曾被誉为“20世纪的伟大发明”，而如今塑料制品处理不当所带来的危害日益被人类所认识。美国国家海洋和大气管理局（NOAA）发布的北极地区年度报告（2018年数据）指出，过去10年间，北冰洋中以塑料垃圾为主的海洋垃圾增长了20倍，其中微塑料激增。奥地利维也纳医科大学对来自英国、芬兰、意大利、日本、荷兰、波兰、俄罗斯和奥地利等8个国家的志愿者的粪便样品进行检测，均检测出微塑料。日本东京农工大学研究团队发现，微塑料中原本包含或吸附在其表面的有害化学物质被吸收进海洋中贝类等生物体内，并在体内积聚。微塑料正通过食物链对人类健康产生巨大而不可控的威胁，也正因海洋塑料垃圾与微塑料污染关系着每个国家、每个人，使该议题成为了全人类不得不面对和携手应对的议题。
虽然各方对海洋塑料垃圾与微塑料危害性的认识高度一致，但就各自应承担的责任和时间表存在分歧。特朗普上台后，美国提出“美国优先”，在全球治理中“立场倒退”。而欧盟、加拿大等立场激进，一味要求其他国家立即开展高标准行动。发达国家攻讦发展中国家海洋垃圾污染，美国学者宣称，发展中国家向海排放塑料垃圾预计占全球排放总量98%，指中国、印尼等是最大污染来源国。但事实上，美国、日本等发达国家人均塑料垃圾向海排放量最多，发达国家还将发展中国家当作“垃圾处理厂”，并未承担应有的国际责任。大阪G20峰会共识的取得来之不易，但设定目标难，实现目标更难，如何为雄心勃勃的目标负责是对每个国家的考验。目前，各国向海排放塑料垃圾、沿岸海洋塑料垃圾、海洋微塑料底数不清，微塑料检测、分析、鉴定也缺乏统一的国际标准，基础的欠缺成为掣肘全球海洋塑料垃圾与微塑料治理推进的重要因素。
党的十八大以来，在“建设海洋强国”“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”战略目标引领下，中国海洋事业飞速发展，参与全球海洋治理水平持续提升，“海洋命运共同体”“蓝色伙伴关系”等理念推动着全球治理体系向更公正、合理方向发展，彰显了中国作为全球第二大经济体的大国智慧、大国贡献。而中国又是世界上最大的发展中国家，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾是社会主要矛盾。作为塑料生产、消费大国，我们不能忽视塑料产业以及快递物流发展对经济增长的贡献，也必须正视垃圾围城、海洋污染的挑战。近期，习近平总书记就垃圾分类做出重要指示，充分显示出党中央对环保事业的高速重视。全球海洋塑料垃圾与微塑料治理，是中国参与国际规则制定的舞台，更是倒逼国内深化改革的契机。中国应积极参与并引领全球海洋垃圾治理合作，代表发展中国家发声，不盲从发达国家立场，按照自身的路线图、时间表稳步提升治理水平，追本溯源，减排与回收处理并重，布局新材料研发与产业升级，在全球海洋塑料垃圾与微塑料治理中发出掷地有声的中国之音。
来源：本文作者系中国现代国际关系研究院海洋战略研究所
