张继伟等：基于生态系统的海洋管理： 发展历程、概念、原则、框架和建议

近几十年来, 随着城市化和工业化的发展, 人类对海洋开发的强度和速度是人类历史上少见的。海洋环境和生态系统面临着巨大的压力, 受到前所未有的影响和破坏。如何合理地对海洋进行管理、使海洋资源在满足人类生存与发展的同时得到有效保护, 成为人们关注的焦点。基于生态系统的海洋管理 (Marine Ecosystembased Management, MEBM) 研究也因此成为国内外近年来研究的热点。本文评述了国内外MEBM的发展历程, 给出了MEBM概念的科学理解, 梳理了MEBM的主要原则, 提出了MEBM的行动框架, 并对我国MEBM的发展提出了建议, 以期对我国的MEBM理论研究与实践有一定的指导意义。

20世纪50年代以来, 随着科学技术和经济社会的快速发展, 资源、环境等问题的出现, 生态学获得了快速的发展, 在传统的理论生态学的基础上, 出现了应用生态学, 生态系统管理作为应用生态学的分支, 也得到快速发展。近几十年来, 随着多学科综合性海洋调查的实施, 海洋科学也获得了快速发展, 而人类面临的海洋开发与环境问题也促进了海洋学理论和实践的紧密结合, MEBM作为海洋学理论和实践结合的典型代表, 也获得了快速发展。回顾MEBM的发展历程, 大致经历了三个发展阶段。

早在20世纪初, 科学家们在规划与资源、生态管理中开始提倡和考虑生态系统方法。但此阶段的生态系统管理理论尚不完善, 提出的想法大多也没有真正实施。此阶段人类对海洋生态功能认识很有限, 海洋管理也处于很原始和粗放的阶段, 人们对于海洋资源的态度是强调海洋自然资源的多用途和持续产量。

我国长期存在“重陆轻海”的思想, 海洋的舟楫之便、鱼盐之利终究难以和寸土寸金的陆地相比, 加上科学技术水平的限制, 在20世纪60年代以前, 我国的海洋产业主要是传统的海洋渔业捕捞、养殖, 以及海洋盐业、航运等, 其它的海洋工作主要是国家主导的海洋资源与环境调查研究, 代表性的如1958-1960年国家科学技术委员会海洋组发起的全国海洋大普查活动。

20世纪60-80年代, 由于全球人口快速增长, 资源环境管理压力逐渐增大, 人们认识到追求自然资源的多用途和持续产量会导致生态系统退化, 在此背景下提出了生态系统管理。世界各国的海洋意识逐渐增强, 对海洋的争夺日趋激烈, 在此背景下, 海洋管理规则的制定势在必行。1973年至1982年, 经过三次联合国海洋法会议的讨论, 通过了国际上第一部全面规定海洋管理各个方面事务的国际性法规———《联合国海洋法公约》, 这是全球海洋资源管理和生态环境保护的重要指导性文件。

在此期间, 我国的海洋管理工作逐渐进入专门化阶段, 海洋生态环境保护意识逐渐增强。1964年, 主管国家海洋工作的机构———国家海洋局成立, 标志着我国海洋管理进入了专门化阶段。1982年国家制定了《中华人民共和国海洋环境保护法》, 加强了对海洋的监视和管理。1963年, 我国的第一个与海洋有关的自然保护区———蛇岛自然保护区建立, 开启了我国保护海洋珍稀、濒危物种及生态系统的专门化管理模式;截止2006年, 我国一共建立了海洋自然保护区139个。此阶段我国的海洋管理工作中的生态保护意识逐渐增强, 但尚未形成MEBM理念。

20世纪90年代以来, 在一些国际组织和国际会议的推动下, MEBM的理论逐渐发展和完善, 国际和国家层面的MEBM实践也逐渐开展。1992年里约热内卢联合国地球峰会通过的《生物多样性公约》 (Convention on Biological Diversity, CBD) 采纳了生态系统方法。在之后的十多年, 《生物多样性公约》缔约方大会 (Conferences of Parties, COP) 和科学、技术和技术咨询附属机构 (Subsidiary Body on Science, Technology and Technical Advice, SBSTTA) 相关会议, 制定了生态系统方法的原则、操作指南, 识别生态系统管理的优先事项, 推动生态系统方法评价指标的发展, 推动生态系统方法在海洋管理实践中的实施。与此同时, 全球环境基金会 (Global Environment Facility, GEF) 为发展中国家提供资助, 以开展跨边界的大海洋生态系研究, 推动了生态系统方法的发展、大海洋生态系的保护并丰富了MEBM的实践经验。

国家层面的MEBM也进展较快。1996年加拿大颁布了世界上第一部国家层面综合性海洋法《加拿大海洋法》, 规范了加拿大海洋管理工作;1998年澳大利亚制定了国家海洋政策, 强调运用综合方法, 对整个生态系统实施管理;2007年4月, 日本通过《海洋基本法》, 明确了日本海洋政策的6大基本理念:开发、利用海洋与保护海洋环境相结合, 确保海洋安全, 充实海洋科学知识, 健全发展海洋产业, 综合管理海洋, 国际合作;2009年, 英国的《英国海洋与海岸带准入法》获得批准, 该法的内容体现了可持续、协调、综合管理、基于EBM的原则, 它出台对于保障英国社会、经济活动与海洋生态保护之间的良性平衡具有重要意义;2010年7月, 美国总统奥巴马签署总统令, 正式批准了《海洋、海岸和大湖区国家管理政策》政策报告, 美国的新海洋政策出台, 新政策注重对海洋、陆地和大气之间联系的重要性的认识, 提出采用有利于海洋生态系统健康的方式, 加强对海洋的保护和可持续利用, 并在全国开展沿海与海洋空间规划工作, 将其作为执行新海洋政策的优先行动之一, 体现了EBM的管理理念。

20世纪末以来, 我国学者对生态系统管理进行了一系列理论探讨, 丰富了生态系统管理理论。2002年, 《中华人民共和国海域使用管理法》颁布, 对于规范和统筹海域管理工作具有重要作用。2012年, 国务院批准的《全国海洋功能区划 (2011～2020年) 》是我国管辖海域开发利用和环境保护的空间管控的重要抓手。自20世纪末以来, 在GEF的支持下, 中国已与韩国开展了政府间黄海大海洋生态系的研究工作, 为黄海海洋生态系统保护提供了技术支撑。2004年开始, 我国开始在近岸海域部分生态脆弱区和敏感区建立生态监控区, 进行一系列基础自然要素和社会经济因素的调查, 为生态系统管理打下了良好的基础。21世纪以来, 我国的厦门、大连等地也在海岸带综合管理方面做了一些有益的探索, 取得了良好的效果和宝贵的经验[35]。此阶段虽然我国学者在MEBM理论方面做了有益探索, 海洋管理工作也在不断规范, 但是我国仍然没有建立MEBM体制机制。

尽管MEBM已经过几十年的发展, 生态系统方法也在不断完善中, 但MEBM至今仍没有一个统一的或被一致公认的定义。目前, 海洋界对MEBM内涵的认识不完全一致, 比较有代表性的有:

北太平洋渔业管理会的定义:MEBM是为维持生态系统的可持续性而规范人类行为的策略[36]。

北太平洋海洋科学组织的定义:EBM是管理人类活动的战略性方法, 这种方法整合了生态、经济、社会、制度和技术等各方面因素, 通过协同的管理工作, 寻求生态系统健康和维持人类社会的可持续发展[37]。

2002年欧盟保护海洋环境战略会议认为:MEBM是在基于对生态系统及其动态最可靠的科学知识的基础上, 对人类活动的一体化综合管理。通过识别和管理影响海洋生态系统健康的人类活动, 实现维持生态系统完整性, 并可持续利用生态系统产品和服务功能[38]。

孟伟庆等提出MEBM定义为:MEBM是一种跨学科的管理方法, 该方法以科学理解生态系统的关联性、完整性和生物多样性为基础, 结合生态系统的动态特征, 以海洋生态系统而不是行政范围为管理对象, 以达到海域资源的可持续利用为目标, 对社会、经济和生态效益进行耦合以达到最大化的管理体系。在这样一个综合的适应性管理过程中, 决策通常反映了社会的选择。简单理解, 就是人类的开发利用活动应该以确保海洋生态系统的结构和功能的完整性为前提[9]。

以上定义虽然不尽相同, 但是其包含一些共同的理念和要求, 具体如下:

(1) MEBM管理的对象不仅包括生态系统本身, 也包括与生态系统相关联的外部环境。MEBM的主要管理对象是生态系统本身, 但如果要实现MEBM的目标, 应综合考虑生态系统、非生物环境和人类活动的管理, 在空间方面表现为生态系统所在区域、直接影响生态系统的区域及生态系统直接影响的区域的全覆盖。

(2) MEBM不是弱化人类的作用, 人类处于MEBM的重要位置。由于科学技术水平和人类认识水平的限制, 当前人类对海洋生态系统的认识非常有限, 也无法对生态系统进行直接管理, 因而海洋生态系统管理的重点就是对生态系统有影响的人类活动进行管理[12]。另一方面, MEBM的最终目标涉及到人类对海洋资源与服务的可持续利用, 因此只有人类与自然和谐共生, MEBM的目标才能实现, 因此人类处于MEBM的重要位置。

(3) MEBM不是绝对的保护, 而是保护与开发相协调。“维持海洋生态系统健康”是MEBM的重要目标, 但并不意味着MEBM是绝对的保护。当今世界, 人类活动的影响几乎到达了全球的各个角落[39], 几乎所有的生态系统都受到人类活动的影响。因此, 海洋生态系统的保护应是在考虑在人类活动的影响下, 如何保护海洋生态系统, 而不是绝对的保护。另一方面, 根据生态学“中度干扰”原理, 适当的干扰有利于维持生态系统健康[40]。因此, 应根据当地的生态系统特征和社会发展需求, 平衡利弊, 做到在开发中保护, 在保护中开发。

(4) MEBM的概念不是一成不变的, 而是不断发展的。由于人类科技水平的有限性, 人类对海洋生态系统的认识是有限的和局部的, 因而MEBM概念也是根据当前科学和管理水平得出的。未来随着科技、管理水平的不断进步, 人类对海洋生态系统的认识和管理水平必将不断提升, 因而, MEBM的概念也将不断发展。

自MEBM被提出以来, 其理论和实践不断发展, 人们发现有些指导性的或可操作性的原则是MEBM取得成功的关键。研究人员和机构对MEBM的原则有各自的理解, 也通过文献综述对MEBM原则进行了梳理和总结[41]。具体如表1所示。

表1 MEBM原则    下载原表

根据表1可知, 适应性管理、考虑生态系统的关联性、合适的空间和时间尺度、重视科学知识的应用、利益相关者参与是出现频率比较高的原则, 说明其是MEBM中普遍被认可的原则, 也是本文要重点阐释的原则。

海洋生态系统尺度大, 结构和功能复杂, 人类目前对海洋的认识非常有限。我国目前的海洋管理主要集中在对开发活动和污染海洋活动的管理, 管理模式较为单一, 对于破坏后的海洋生态系统恢复、监督和管理较为欠缺, 对海洋生态系统因气候变化导致的资源、生态环境的变化的适应机制也尚未建立, 而这些是当前海洋管理面临的普遍性和迫切性的问题, 也是需要面对的新情况、新问题。海洋管理在实践中不断面临着新情况、新问题, 因此管理方式也需要不断适应新情况而做出相应的调整和创新, 进行适宜性管理。

物质循环和能量流动是生态系统重要的生态功能, 生态系统内部各组分、生态系统内部与外部环境每时每刻都存在着物质和能量交换, 因此存在高度的关联性;生态系统结构的变化会影响功能发挥, 结构与功能之间存在关联性;外部环境与生态系统之间以及不同生态系统之间也会相互影响, 因此存在关联性。所以生态系统关联性在生态系统内部及其与外界之间广泛存在, 是维持生态系统健康和生物多样性的重要条件, 因此考虑生态系统关联性对于生态系统管理至关重要。

生态系统有着自己特定的运行规律, 因此对生态系统的保护或受损生态系统的恢复也要遵循相应的规律, 如鱼群洄游是在每年的特定时间内进行, 因此对于鱼群的保护要考虑其洄游时间;又如受损生态系统的恢复也是需要一定时间的, 因此MEBM也考虑生态系统的恢复过程, 恰当地确定生态系统管理和效果评价的时间尺度。

在海洋管理领域, 大范围的海洋开发与活动一般用规划或区划来进行管理和约束, 但是大范围的规划和区划实施后并不一定能遏制海洋生态环境退化趋势, 而具体的开发与保护活动一般在小范围进行, 无数小范围活动的管理是支撑规划、区划实施的基础, 也是协调开发与管理、保护生态环境的关键所在。因此海洋生态环境保护应该将大范围的宏观管控与小范围的精细化管理结合起来, 确定合适的空间管理尺度, 更好地进行海洋管理。

由于生态系统结构、功能及其与外界相互作用的复杂性, 单纯依靠传统经验不足以支撑MEBM。MEBM需要了解生态系统的特点、生态系统与外界的联系、生态系统与人类活动的协调等等, 以上过程都需要进行大量的调查、科学的分析、模型的模拟以及不断的反馈与修正等等, 需要以科学知识为基础。因而, 科学知识的应用对于MEBM非常重要。

海洋管理具有复杂性和艰巨性, 需要多方参与和协调, 这就要求海洋管理的参与主体应该较为广泛, 不仅包括环境权益受到侵犯的直接利益相关者, 而且应该保障间接利益相关者的参与权, 如专家学者、环境非政府组织等。另外, 海洋管理公众参与是各方意见得到充分表达的过程, 公众应在满足共同需要、表达意见和提出解决方案等方面联合起来, 参与到海洋管理的监督中。当前, 我国的海洋管理主要是政府主导, 按照行政区划的边界来进行管理, 当地居民的管理参与感不强, 政府尽管投入了较多的精力, 不同性质的管理部门和跨行政区的海洋管理部门间的协作还不够, 海洋生态系统的保护效果不佳。MEBM要协调各方的利益, 同时也要寻求各方的理解与支持, 在政府主导下, 共同管理, 各司其职, 分工合作, 管理好海洋生态系统。

MEBM是一门实践性的科学, 在研究其理论的同时, 关注其实践方式十分必要。由于各地自然社会条件和海洋生态系统的不同, 其实践方式也不尽相同。在EBM发展过程中, 相关研究人员和组织提出了EBM的行动框架, 代表性的如:Jones (2000) 提出了将基于成果的评估纳入管理计划的生态系统管理方法[42], 国际自然及自然资源保护联盟 (International Union for Conservation of Nature, IUCN) 提出了5个步骤实现生态系统管理的方法[12], 孟庆伟等 (2016) 则根据MEBM相关原则提出了MEBM行动框架 (表2) [9]。本文在总结之前的研究与实践的基础上, 结合我国的实际, 提出了MEBM的行动框架 (图1) 。

MEBM都是在一定的空间范围内进行的, 所以在实施MEBM之前, 需要选定实施MEBM的区域:是具有生态重要性的生态系统所在海域, 或者珍稀、濒危物种所在海域, 或者是当地居民赖以生存的重要海洋生态系统所在海域, 或者是受到人类破坏严重、亟待修复的海洋生态系统所在海域等等。区域范围需要根据当地生态保护的需要及与经济发展的协调要求来划定。

管理是由目标驱动的, MEBM管理者不仅要制定高层次的长远目标, 也要根据生态系统特征、科学技术和管理水平, 将高层次的目标转化为明确的、可衡量的、短期的目标。另一方面, 目标的制定应基于生态保护和社会发展的需要, 并要优先考虑生态系统健康, 当然也要与社会经济政策与规划相结合, 以便更好地吸引社会经济力量参与到管理中来。

表2 相关研究人员和组织提出的EBM的行动框架

图1 MEBM行动框架

海洋生态系统一般范围较大, 经常跨越行政边界, 因此需要建立跨区域的多边管理机制。而MEBM是协调人类活动、资源利用和生态保护的过程, 涉及的部门较多:如海洋管理部门、海事管理部门、自然资源管理部门、生态环境管理部门、流域管理部门、水利管理部门、地方行政管理部门等, 因此需要建立跨部门的协调机制。跨区域、跨部门的多边管理机制的建立有助于MEBM顺利实施。

生态系统监测是对生态系统进行评价和管理的基础, 应当根据生态系统评价的需要进行详细而合理的监测;生态系统评价有助于判断管理目标的实现情况, 以及管理措施的生态效果。而作为平衡生态-经济关系和赢得更多支持的重要手段, 社会经济评价也应该被重视。

作为评价管理成效的方式, 同时也是连接评价与监测的桥梁, 评价指标的适当选取非常重要。选取的指标应该是容易衡量的、具体的、可解释的、科学的、敏感的和可以被利益相关者理解的。

为了对管理区域的人类活动和生态保护空间分布做整体的布置, 在对生态系统进行监测和评价的基础上, 应当进行海洋空间规划。基于生态系统的海洋空间规划是一个综合规划框架, 通过这个框架来指导海洋活动的空间分布, 以支持当前和未来海洋生态系统的利用, 并为后代保持健康的生态系统和有价值的生态系统服务[47]。规划应当是眼光长远的、具体的、可操作的、利益相关者可协调的, 应寻求环境影响的最小化、生态系统服务的最大化和利益相关者冲突的最小化。

(1) 分区管理

由于MEBM管理区域中的不同区域的生态重要性不同、生态系统受损程度不同、受人类影响程度不同以及生态恢复能力不同, 因此在MEBM中经常采用分区管理的模式进行管理, 一个比较普遍的例子就是很多自然保护区都是由核心区、缓冲区和实验区构成, 不同区域的管理要求不同, 管理目的也不同。分区管理是协调人类活动与生态保护、促进可持续发展的重要举措。

(2) 对受损生态系统进行生态修复

由于受到气候变化和人类活动的影响, 当前许多海洋生态系统已受到损害, 需要对其进行生态恢复。对于受损的生态系统, 应根据当地的地理、水文、环境特征, 依据恢复生态学的原理, 对受损生态系统进行生态修复, 使其恢复或部分恢复到受损前的水平。

(3) 激励机制

MEBM为达到较好的管理效果, 适当的激励是必要的。例如, 采取生态补偿措施, 对生态系统保护有贡献的个人和团体进行补偿;在不损害海洋生态系统的条件下, 适当开发旅游活动, 增加当地居民的收入;对于生态系统保护有贡献的个人和团体, 可优先进行一些不损害生态系统的生产经营活动, 如生态养殖、生态捕捞等。

(4) 信息共享

MEBM应在当地政府、当地民众和管理部门之间建立信息共享制度及共享平台, 共享的信息包括环境状况、生态状况、自然灾害、环境事故等信息, 共享信息一方面可以使各方面力量都投入到保护生态系统工作中来, 另一方面可使各方共同应对一些突发污染事件、破坏事件等, 另外也可以增加各方之间的信任。

(5) 成本和收益内部化

通过资源与环境经济学的方法, 对生态系统服务价值进行核算, 并通过旅游付费、生态损害赔偿、生态保护补偿等方式使得成本和收益内部化, 使得人们可以更好地从经济学的角度进行MEBM。

(6) 管理权下放

管理权只有下放到适当层级, 管理才会落到实处, 才会有较好的效果。MEBM中, 管理权应下放到基层, 使得基层具有较高的积极性, 同时上层要做好法律、政策支持。

当获取新数据、新的管理经验以及外部环境的变化时, 应当重新审视MEBM的管理措施, 必要时应对管理措施进行调整。例如, 管理者可通过监测数据, 对生态系统进行评价, 加深对生态系统的认识, 进而改进管理措施。另外, 当环境变化或发生其他突发情况时, 也应对管理措施进行及时调整。

MEBM应自始至终坚持公众参与的原则, 从MEBM实施的区域选划直到进行实质性管理、利益协调等过程。公众参与应在管理部门的主导下, 参与方包括权益受到影响的直接利益相关者、专家学者、环境非政府组织等。

进入二十一世纪以来, 我国海洋经济发展迅速, 海洋开发活动增长迅猛, 在促进经济社会发展的同时, 也造成了很多海洋生态环境问题。我国政府也已经认识到海洋开发活动带来的环境问题, 非常重视海洋生态文明建设, 但是如何将生态学理念与管理工作结合, 如何协调好开发与保护的关系, 仍然需要进一步研究与探索。本文根据上述分析, 结合我国海洋管理工作的实际, 对我国MEBM的发展提出如下建议:

MEBM涉及生态系统的调查和保护、对人类活动的管理、海洋空间规划的实施、执法的程序和措施、不同行政区管理机构和居民的协调等, 是巨大的系统工程, 涉及到行政管理、社会经济、生态保护等方方面面。因此, MEBM需要国家做好顶层设计, 以指导MEBM工作的开展, 如制定相关法律法规, 指导和规范MEBM的管理、协调, 推动科学研究工作等;国家应指定国家海洋相关管理部门作为MEBM主要指导和协调部门, 同时探索建立跨部门、跨行政边界的体制机制和管理机构;建立国家和地方MEBM相关智库, 设立MEBM研究相关科技计划, 夯实MEBM的科技支撑基础等。

人类对于陆地管理的历史可以追溯到几千年前, 但是现代海洋管理体系是到近代才发展起来的。相对于海洋, 人类对于陆地管理的经验要更丰富。因此, 借鉴陆地管理经验并将其应用于海洋管理领域, 具有重要意义。另一方面, 海洋是地球地势最低处, 也是陆域水体和相关污染物的汇集处, 沿海陆域的快速发展对海洋环境影响显著, 因而海洋管理不能不考虑与之相关联的陆地。因此, 借鉴陆地生态系统管理经验、加强陆海统筹研究对MEBM是非常必要的。

从生态系统的角度来看, 较大的尺度范围包括全球尺度、大洋尺度, 中等尺度如国家尺度、边缘海尺度等, 也有较小的如珊瑚礁生态系统、红树林生态系统、河口生态系统等。MEBM应根据各种尺度的海洋生态系统的特点做好管理。例如对于国家尺度的海洋生态系统的管理, 应做好海洋生态调查和海洋空间规划, 根据不同区域的特点进行分区管理。而对于小尺度的红树林生态系统、珊瑚礁生态系统, 应对生态系统周边的人类活动加强管理, 对受损生态系统进行修复等。

当前, 包括我国在内的大部分国家的海洋管理是由政府主导的, 即由政府出资、政府规划、政府管理。政府的资金、人员和设施毕竟是有限的。如果能发动公民、组织和企业参与到海洋管理中, 一方面可以减少政府在资金、人员、设备方面的压力, 另一方面可以调动全民参与海洋管理的积极性, 具有一举多得的效果。当然在促进公民参与海洋管理的过程中应努力考虑公民、组织和企业的利益, 通过寻求经济-生态协调发展、国家和公民共同参与的机制, 实现海洋经济的协调、可持续发展。

本文在参考国内外相关研究的基础上, 对MEBM的发展历程、概念、原则、行动框架进行了回顾与梳理, 而后提出了我国发展MEBM的建议。主要结论如下:

(1) 随着经济社会的发展和科学技术的进步, MEBM的发展主要经历了三个阶段:20世纪60年以前的MEBM萌芽阶段、20世纪60-80年代的初步发展阶段和20世纪90年代以来的进一步发展阶段。

(2) MEBM至今仍没有一个统一的或被一致公认的定义。可从以下四个方面加深对其理解: (1) MEBM管理的对象包括生态系统本身及与其相关联的外部环境; (2) 人类处于MEBM的重要位置; (3) MEBM倡导保护与开发相协调; (4) MEBM的概念是不断发展的。

(3) MEBM主要有五大原则:适应性管理、考虑生态系统的关联性、合适的空间和时间尺度、重视科学知识的应用、利益相关者参与原则。

(4) MEBM可从管理目标的确定、生态系统的监测与评价、海洋空间规划、建立管理机制与措施、适应性管理、公众参与多个方面展开具体行动。

(5) 结合我国海洋管理工作的实际, 本研究对我国MEBM的发展提出的建议如下: (1) 做好顶层设计, 完善法规体制; (2) 借鉴陆地管理经验, 加强陆海统筹研究; (3) 注重尺度问题, 切实做好管理修复; (4) 积极发动公众参与MEBM。