欧盟法院南极海洋保护区案表面上看是关于《欧盟运行条约》相关条款的解释问题,涉及的是一体化组织内部权能归属的争端,法院对本案的判决似乎仅是解决这种内部权能归属争端。但是,理事会的决策过程及其最终决定,总顾问和法院关于《南极海洋生物资源养护公约》相关条款的解释及对南极海洋保护区政策属性的认定,以及所有参与案件的欧盟成员国对理事会决定和法院判决的支持,基本反映出当时欧盟28个成员国(包括英国)在南极海洋保护区的目的和属性方面达成了新的共识。这种新的共识实际上已经脱离了以共同渔业政策和《多年度立场(2014—2019)》为代表的欧盟现行内部法律和政策,也和欧盟在东北大西洋渔业委员会、东北大西洋海洋环境保护委员会下的实践相悖,
2019年3月8日,委员会在《多年度立场(2014—2019)》尚未到期的情况下,向理事会提出关于制定2019—2023年多年度立场和撤销《多年度立场(2014—2019)》的提案。2019年5月14日,理事会通过了关于《多年度立场(2019—2023)》的决定。
在CCAMLR层面,如果未来威德尔海海洋保护区按现有提案的内容获得CCAMLR的通过,则可能进一步增强法院判决在南极条约体系中的影响。如前所述,2014—2016年间德国向南极海洋生物资源养护科学委员会提交的科学背景文件第1部分“背景及国际协定”,明确援引国际环境文件以及《南极条约》及其《环保议定书》作为其提案的政策法律依据,德国在南极海洋生物资源养护科学委员会表示,关于保护目标和相应保护程度的问题是CCAMLR需要讨论的问题,
在南极条约体系层面,对本案判决可能影响的评估,既需要考察欧盟及其成员国或持类似观点国家在CCAMLR和ATCM中的影响力,还需要考察案件所涉及的提案一旦在CCAMLR通过可能产生的示范效应。截至2020年2月,CCAMLR共有26个成员,其中9个是欧盟及其成员国和英国;ATCM共有29个协商国,其中11个是欧盟成员国和英国。欧盟及其成员国对南极条约体系规则塑造,在政治、法律和科学等多个层面都具有很大优势。判决作出后,欧盟及其成员国将以此为契机在南极条约体系内推行海洋保护区在性质上属于环境政策范畴的观点,促进CCAMLR向南极环境保护组织转变,导致ATCM和CCAMLR之间职能的进一步交叠,如2018年比利时、法国、德国等7个国家向南极环境保护委员会提交的关于协调南极条约体系下海洋保护倡议的文件就是如此。
在全球海洋治理层面,2016年欧盟《国际海洋治理:我们海洋未来的议程》明确提出,全球海洋保护区建设进程远落后于2020年达到10%的目标,为此,欧盟将在全球范围内促进海洋保护区的建设及其效用;如果海洋保护区能达到30%,则将在2015—2050年间产生9200亿美元的收益。
综上,法院判决不仅可能促进CCAMLR从南极资源管理组织向环境保护组织转化,导致CCAMLR与ATCM的职能趋同,还会间接影响未来BBNJ协定和现有条约相互关系的处理,削弱现有海洋国际治理机制的职责。
文章来源:节选自《欧盟法院南极海洋保护区案评,原刊于《武大国际法评论》2020年05期
作者:杨雷,武汉大学国际法研究所硕士;唐建业,上海海洋大学海洋科学学院教授