联合国在全球海洋治理进程中所起的作用

发布者:陈嘉楠发布时间:2021-05-14

相较于其他国际组织,联合国凭借其较高的权威性和话语权以及较为丰富的全球治理经验,在全球海洋治理领域有明显的优势。根据“3Cs”分析框架,联合国在建构与传播海洋治理倡议、多途径营造全球海洋治理契约环境、提高相关治理主体履约能力等方面均发挥显著作用。

一、建构与传播全球海洋治理倡议

在参与和领导全球海洋治理70多年的历程中,联合国建构与传播了诸多全球海洋治理相关倡议,近年来较为重要者包括:

第一,制定2030年可持续发展议程及目标。在2015年9月举行的历史性首脑会议上,联合国193个会员国一致通过了面向2030年的17项可持续发展目标,其中第14个目标旨在“保护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展”。联合国通过发起促进蓝色增长的深度倡议,借助“海洋大会”积极推动相关各方做出自愿承诺,促进发展中国家发展蓝色经济和推进实现可持续发展目标14。2020年1月,联合国正式发起可持续发展目标“行动十年”计划,广泛讨论全球合作对建设“我们希望的未来”的作用,加速推进2030年可持续发展议程目标的实现。

第二,推动建立海洋治理伙伴关系。联合国积极推动构建最广泛的全球治理伙伴关系,于1998年设立“伙伴关系”办公室。联合国经济及社会理事会通过发挥年度会议、论坛、各职司和区域委员会的协调作用,加强各方就海洋和气候相关议题的相互学习与对话。2019年6月,联合国启动“可持续海洋商业行动纲要”,召集商界、学术界和政府机构等主要行为体采取切实行动创造一个更具生产力和健康的海洋环境并建立伙伴关系。联合国为支持落实《巴黎协定》而倡导的马拉喀什全球气候行动伙伴关系也将海洋合作列为重要事项(根据《巴黎协定》提交的国家自主贡献中涉及海洋者占比高于70%),其将促进政府、城市、地区、企业和投资者之间开展合作。

第三,设立联合国海洋特使。为了进一步在全球范围内建构与传播海洋资源可持续利用的倡议,联合国秘书长古特雷斯于2017年9月任命斐济驻联合国大使汤姆森(Peter Thomson)为联合国海洋特使,由其协调各方一道落实联合国海洋会议的积极成果并负责联合国系统内外的相关宣传工作。另外,联合国海洋特使还将积极促进民间组织、科学界和其他利益攸关方开展合作,以更好地推动海洋可持续发展。

二、营造全球海洋治理契约环境

为促进海洋合作发展蓝色经济,联合国通过多种途径营造良好的全球海洋治理契约环境,主要包括:

第一,制定全球海洋治理的“国际规则”。联合国海洋大会、《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)缔约国大会、联合国海洋和海洋法不限名额非正式磋商等皆是通过联合国推动和组织,这些会议通过了许多与全球海洋治理直接相关的决议,既包括宪章式、框架性的公约,也包括概念性的专门条约或协定,为推动和指导国际海洋治理协商与谈判提出了全面的政策框架。为了促进海洋环境保护和渔业可持续发展,联合国通过了《1990年国际油污防备、反应和合作公约》(1995年5月13日生效)、《养护大西洋金枪鱼国际公约》(1996年3月21日生效)等公约和规制。2002年,联合国环境规划署发布《保护海洋环境免受陆源污染全球行动纲领》,这是全球唯一直接解决陆地、淡水、沿海和海洋生态系统连通性的政府间机制。在国际海底区域海洋矿物的勘探和开发方面,联合国国际海底管理局颁布了以“采矿守则”为代表的一系列规则、规章和程序,最大程度确保海洋环境不受深海采矿活动的破坏。

第二,指明全球海洋治理谈判的重点领域与方向。2017年6月,联合国提出了与全球海洋治理密切相关的9大行动重点领域,涉及执行《公约》所反映的国际法问题、海洋和沿海生态系统管理、海洋酸化、海洋研究能力建设和海洋技术转让、可持续蓝色经济、可持续渔业等。在《公约》框架下,关于国家就国家管辖范围以外区域海洋生物多样性(BBNJ)养护与可持续利用问题,目前相关国家已举行了三届政府间会议。在2019年8月第三届会议期间,相关各方围绕第二届政府间会议形成的草案进行了分主题磋商。受新冠肺炎疫情的影响,原定于2020年3月23日至4月3日举行的第四届会议业已推迟。BBNJ谈判涵盖了当前全球海洋资源开发与环境管理领域的重大前沿问题,比如海洋遗传资源获取和惠益分享、环境影响评估、以区域为基础的管理工具(包括海洋保护区)等核心议题。《公约》框架下的BBNJ谈判是国际海洋法律安排的重要组成部分,也将指引全球海洋治理的调整方向。

三、提高相关治理主体履约能力

首先,设立一系列海洋治理机构。联合国系统内设立的一系列涉海机构,为提高相关国家履约能力提供了机构保障,主要包括国际海事组织(IMO)、国际海底管理局(ISA)、联合国海洋事务和海洋法司(DOALOS)和联合国环境规划署(UNEP)等。早在1991年,联合国政府间海洋学委员会就启动了“全球海洋观测系统”,有力促进了相关各国理解海洋在全球气候中扮演的角色。借助联合国环境规划署的海洋保护区项目,小岛屿国家与发展中国家的海洋治理能力得到了显著提高。

其次,组织实施促进海洋可持续发展的具体计划与路径。为了将海洋科学与社会行为体更直接地联系起来,联合国启动“海洋科学促进可持续发展十年计划(2021—2030)”,推动发达国家和发展中国家海洋治理能力发展和资源共享。同时,联合国通过《小岛屿发展中国家加速行动方式(萨摩亚途径)》等促进相关国家海洋治理履约行动。目前,已有143个国家加入了联合国框架下的《区域海洋公约和行动计划》,各方实现海洋环境可持续利用的履约能力持续提高。

最后,制定一系列区域海洋治理安排。联合国框架下的区域海洋治理安排主要包括区域海洋方案、区域渔业机构、大型海洋生态系统机制以及海洋保护区等。为促进有关区域海洋治理安排的经验分享与交流,联合国定期举行会议,已推动东北大西洋、西部非洲、中部和南部非洲等区域就海洋治理安排缔结正式协定。

文章来源:节选自《全球海洋治理进程中的联合国:作用、困境与出路》,原刊于《国际问题研究》2020年第03期。

作者:贺鉴,系云南大学国际关系研究院特聘教授、中国海洋大学海洋发展研究院双聘高级研究员、中国海洋发展研究中心研究员;王雪,系中国海洋大学海洋发展研究院研究助理。