国际海底区域是指“国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土”，《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）将其称为“区域”。“区域”约占全球海洋总面积的65%，地球表面积的49%，蕴藏着极其丰富的海底资源。据统计，仅其中蕴含的天然气水合物资源总量就约等于世界煤炭、石油和天然气总储量的两倍。无论是在能源持续利用上，还是国家战略安全的部署上，“区域”都有着十分重要的意义。在这一问题上，相关国家尤其是美国的政策动向非常重要。所以，有必要分析美国的“区域”政策演变历程，预判其未来可能的走向。以此为基础，为我国未来“区域”政策的制定提供启示。
一、对国家利益论一些干扰要素的厘清
以国家利益为分析对象，美国加入《公约》，并在随后参与到国际海底管理局的各项事务中对其“区域”利益更为有利。但问题是，美国却并未应循此论断的预判，至今仍游离在《公约》体系之外。这是否代表着前文的结论存在偏差？笔者认为并非如此，而是有其他因素左右了美国的决定。
2012年5月至6月，美国参议院外交关系委员会举办了四次听证，分别就“安全与战略必要性”“军事”“商业与工业”以及整个《公约》举行听证。美国政界三位代表，即时任国务卿希拉里（Hillary Clinton）、时任国防部长帕内塔（Leon Panetta）以及时任美国参谋长联席会议主席登普西（Martin Dempsey）都做出了同意美国加入《公约》的意见。美国军方的六位代表和美国商界的四位代表亦是如此。美国智库的四位代表，有两位选择同意，两位选择反对。虽然支持者和反对者两派力量对比悬殊（15∶2），但无疑分析反对派才更能找出问题的症结之所在。来自美国智库代表的两位反对者，一位是美国前国防部部长唐纳德·拉姆斯菲尔德（DonaldRumsfeld），另一位是美国智库传统基金会的代表史蒂夫·格罗夫斯（StevenGroves）。他们的观点与受损论并无二致，但他们所代表的政治力量却不得不让人注意。拉姆斯菲尔德是一名典型的共和党新保守主义代表，他曾代表里根政府（反对加入《公约》）参与《公约》的谈判工作，而格罗夫斯所供职的传统基金会（The Heritage Foundation）则以鲜明的保守主义立场，强调商业自由、美国传统价值和强大国防力量而被世人所熟知。
因此，我们可以看到美国加入《公约》已经不是单纯的国家利益选择的问题，其间还掺杂着政党博弈、政治思想等多重因素。事实上，美国国内就有学者认为，如果当时不是里根而是卡特当选美国总统，美国早已成为《公约》的缔约国之一。各种因素相互交织，这是当下美国关于这一问题的真实写照。
但笔者认为，政党博弈也好，政治思想冲突也罢，这些无非是附着于其上的次要因素，影响美国加入《公约》的核心要素始终是国家利益。在一个短期的时间维度内，政治因素、思想因素或者领导人的个人意志对美国“区域”政策的影响确实不容忽视。但放在一个长期的时间维度下，美国的“区域”政策必然会转向更符合其国家利益的一方。
二、美国在“区域”开发问题上可能的关注重点
在宏观问题上，我们已经预判了美国有很大可能会重新回归到《公约》体系中，全面参与“区域”的各项事务。但在具体问题上，我们仍需回答美国在“区域”问题上可能的关注重点是什么。就当前“区域”各项事务而言，勘探阶段的制度和规则已经基本明确，而开发阶段还有很多具体细节的问题需要博弈，所以当下以及未来一段时间内，各国讨论的议题都将围绕“区域”开发阶段的诸般事宜展开。在这一问题上，笔者认为美国的关注重点主要有两个方面。
第一，“人类共同继承财产”原则的具体落实。虽然美国支持“人类共同继承财产”原则，但对这一原则在“区域”事务中的落实有不同看法。尤其是“人类共同继承财产”原则要求美国实现开发技术和开发收益的分享，这与美国的实际诉求不完全一致。美国作为世界范围内“区域”勘探开发技术最先进的国家，也是为数不多有条件可以进行“区域”开发的国家，选择开发技术和开发收益的分享对其益处甚少。“区域”开发技术是一个国家的核心机密，关乎国家安全，即便支付合理对价美国也不会全盘托出。除此之外，在开发利益分享的问题上，如何既保证开发者的利益又保证全人类的利益，是各方势力长期纷争的难点。
第二，“区域”事务中的话语权。通过前文的论述，我们已经明确“区域”事务中的话语权是美国关切的重点。直白地说，拥有话语权才可以谋求“区域”利益的最大化。但在现有表决机制无法改变的前提下，美国想要提高其在国际海底管理局中的话语权无非三种途径：其一，以技术分享、利益分享或其他方式，提升己方话语权。但需说明的是，其中的技术分享肯定不会涉及核心技术，利益分享也不会占开发收益的太多比重。美国采取此种方式的目的，是以技术支持和物质援助的方式，来换取其他国家的支持。其二，削弱其他国家在国际海底管理局中的话语权。其三，将场外因素带入国际海底管理局事务当中。例如，使用一些政治外交的手段，以期谋得相关国家的妥协或支持。
三、美国对《“区域”内矿物资源开发规章草案》立场的预判
随着2015年《多金属结核探矿和勘探规章》到期，国际社会迫切需要对“区域”开发事宜作出新的规定。在这样的形势下，制定一个尽可能地符合绝大多数国家利益的“区域”开发规章尤为必要。为此，国际海底管理局于2016年制定了《“区域”内矿物资源开发规章草案》，并在2017年和2018年接连出台两个版本。
《“区域”内矿物资源开发规章草案》的内容主要聚焦在以下几个方面：首先，环境保护领域。该草案全面细化了环境保护领域的规定，例如草案第27条就对环境履约保证金做了极为细致的规定。除此之外，在环境监管执行计划和环境责任信托基金等方面亦是如此。这些条款不仅表明各国深刻意识到开发环节可能对海洋环境造成不可逆的损害，还希望能够通过制度手段维持环境保护工作的运行。其次，承包者义务。《“区域”内矿物资源开发规章草案》规定承包者义务主要包括，承包者对海洋环境的保护义务，承包者确保安全、劳动和卫生标准的义务，承包者缴费的义务，承包者关闭计划（停止或暂停生产）与关闭后监测的义务等。需要指出的是，有关缴费义务的规定在草案的历次版本中由起先的混乱不堪到如今的简洁明确，说明各国在承包者义务上立场逐渐达成一致。最后，担保国责任。担保国责任原本就存在于《公约》中。《“区域”内矿物资源开发规章草案》把担保国的责任范围扩大到国际海底管理局规则和开发合同的条款，但在归责原则和责任范围上没有明确规定。造成这种现象，盖因各国对担保国在《公约》体系内所承担法律义务的具体标准，担保国应采取何种措施方能免除赔偿责任等问题争议较大。具言之，不具备开发能力的国家希望担保国能够承担较重责任，而具备开发能力的国家则持相反观点。
因此，结合《“区域”内矿物资源开发规章草案》主要内容，我们可以对美国未来参与到“区域”开发制度之后的决策做出以下预判。第一，在环境保护和承包者义务方面，美国不会介入太多。该部分内容各国基本上已经达成共识，美国国内也多是持支持立场。第二，在担保国责任上，美国会尽可能减轻担保国责任。这符合美国作为开发国的基本诉求。第三，美国在惠益分享的内容上会投入极大精力。《“区域”内矿物资源开发规章草案》并没有规定惠益分享的内容，但这部分内容却事关“人类共同继承财产”原则的具体落实。美国关注的焦点将在该草案应否加入惠益分享的内容，以及如何进行惠益分享等具体问题。
文章来源：节选自《论美国国际海底区域政策的演进逻辑、走向及启示》，原刊于《太平洋学报》2020年11期
作者：张梓太，复旦大学法学院教授；程飞鸿，复旦大学法学院博士
