候勃等:国土空间规划视角下海陆统筹面临的问题与挑战

发布者:陈嘉楠发布时间:2022-05-09

国土空间规划中的海陆统筹是调整沿海地区海陆空间开发失序的一种空间治理方式。中国沿海地区海陆开发失序主要指在用地和用海过程中目标或利益的不同所造成利用方式上的不一致、不协调所引起的空间冲突问题。这些冲突也正是当下海陆统筹推进过程中亟待克服的关键问题和挑战。

一、海陆空间边界不明晰

海岸带作为海域与陆域的过渡地带,其空间资源的高强度开发与激烈竞争已成为海陆统筹发展战略推进中最为突出的问题。由于不同规划主体的研究目的不同,海岸带边界的划定存在差异,这导致海岸带地理边界、调查边界和管理边界常常“纠缠不清”。海岸带空间范围界定的模糊性在实际应用中的冲突主要体现在归属界定上。如果以行政界线作为海陆管理分界线,虽然边界清晰且便于管理,但不足之处是可能割裂某些海岸带自然地貌单元,影响其生态功能的整体性,或造成具有研究、保护价值的海岸带区域被人为分割。如果以自然属性边界(如平均大潮高潮线)作为海陆管理分界线,虽然更易于描述和理解海岸带的概念及海岸带开发保护工作的实施,但不足之处是海岸带管理过程中可能存在不同行政单位之间的协调难题。如果以海岸线向两侧延伸范围来确定海岸带,虽然操作方便,但又会使海域使用权与土地使用权发生重叠,也可能存在将与海岸带地貌、海岸带自然地理单元无关及包含其他经济活动的区域被划入。因而,综合考虑界线明确性、环境生态相关性和管理便利性,进行统一的海岸带范围划分方法是解决海陆统筹问题的关键。

二、海陆经济系统不协调

由于海陆产业在分类和空间布局上存在差异,生产要素的流动也具有地域间和产业间的差异,资本、人才和技术在海、陆间流动受阻,会导致生产要素的空间错配和产业的结构性扭曲,影响沿海地区的生产效率。首先,由于资源要素的承载空间不同,区别于陆域环境,海洋作为连续的、持续运动的水体,赋予了海洋资源的公有性和独特性,且由于开发难度大且技术要求高,导致海洋经济活动风险大且成本高。其次,海陆产业的结构演变规律不同。由于我国尚未对海洋进行全局性、系统性的定位与部署,区域间海洋经济的发展参差不齐,与陆域经济仍存在较大差距。沿海地区陆域经济虽然凭借区位优势和国家政策的扶持,工业化发展迅速,但海洋经济的发展受制于人才、技术和资金等因素,资源商业化开发成本高、规模效益低,海洋工业体系的建立与陆域工业化进程脱节。同时,由于海陆布局不合理,海岸带部分开发区呈“飞地”发展,得不到城市的有效支撑,难以实现工业化与城镇化的互动,导致海洋产业结构演变发展滞后,与陆域产业结构衔接错位。正是由于海陆间的这些差异,影响了海陆产业系统的生产要素通过产品的联系和产业的关联根据各自特征进行互动和互补,不利于海陆经济联动发展。

三、海陆资源开发与生态保护不统一
海岸带开发模式、强度和空间结构应考虑海岸带自然生态基底条件,但现实中沿海地区盲目性的大规模开发给海岸带可持续性发展和生态环境带来巨大压力。随着沿海地区城市化进程的加快,在陆域空间和资源日趋紧张的背景下,海域成为城市寻求发展的重要拓展空间。然而,由于海陆性质不同,海岸带资源分布时空不均,缺乏将海、陆看作一个整体系统进行保护和开发的观念,造成对海洋资源和环境的保护力度并不能与开发力度相匹配。如由于缺乏全局性统筹规划,地方政府对海岸带土地(海域)利用区位的不合理性,大规模的围海造田、港口码头和临港工业园区重复建设、旅游开发、水产养殖等人类活动使近海海域污染严重,原生性景观资源持续减少,生态服务功能日趋弱化,进而,导致港口建设与渔业发展的矛盾,以及海洋能源开发和近海区工业排污与渔业资源养护的矛盾激化。这种以海洋污染为代价置换经济发展的模式与海陆系统的可持续发展相悖。

四、海陆空间规划体系不兼容
由于海、陆之间存在两个规划管理界线、两套国土空间分类标准和两种开发保护战略,两者交叠的海岸带地区可能同时存在两种空间规划安排。一方面,海洋与陆地的空间规划各行其是、各不相谋;另一方面,现有的海岸带规划,并没有将海洋与陆地看作一个整体,依旧分别进行规划。海岸带地区人类活动频繁,生态系统复杂且生态类型相互交叉、相互重叠,在自然资源部成立前,海岸带的规划管理是以要素为依据由多个部门分类管控和制定相关法律法规,并没有形成统一的管理部门。政府部门间通过确立自己的“权益边界”,使各自权益最大化的同时,又想将“责任边界”最小化,最终造成多种专项规划对同一区域资源保护与开发利用的管治缺少协调,相关法规条款匮乏且内容存在交叉、重复。同时,由于陆域和海域空间规划独立存在,规划边界不明晰、规划范围存在重叠的现象尤为突出。其中,由于沿海土地(海域)用途和权属不明晰,致使管理部门在执法过程中引发矛盾冲突,如滩涂湿地利用的所有权和使用权归属问题及由此产生的传统渔民用海权与土地使用权之间的冲突,以及海岸带同一区域土地(海域)开发和利用的空间功能定位矛盾导致的沿海地区项目难以落地,发展迟滞等问题严峻。


文章来源:节选自《国土空间规划视角下海陆统筹的挑战与路径》,原刊于《自然资源学报》2022年第4期

作者:候勃,浙江大学公共管理学院博士;岳文泽,浙江大学公共管理学院教授;马仁锋,宁波大学地理与空间信息技术系教授;王腾飞,华东师范大学城市与区域科学学院博士;贾艺璇,浙江大学公共管理学院硕士