尽管中国尚未正式发布南极国家政策，但在不同历史阶段，曾以领导人题词、讲话、主管部门白皮书等形式宣示目标和方针，指导南极活动。1984年，国家领导人邓小平在首次南极考察出发前，题词“为人类和平利用南极作贡献”，该题词与《南极条约》和平利用的宗旨高度契合，成为改革开放时期中国南极科学考察的指导方针。2014年，国家主席习近平在澳大利亚霍巴特慰问停靠补给的“雪龙”号科考船期间，指出要“认识南极、保护南极、利用南极”，指明中国为人类和平利用南极作贡献的主要实践领域和方向。2017年，第40届南极条约协商会议在华召开之际，国家海洋局发表《中国的南极事业》白皮书，也是中国首部白皮书性质的南极事业发展报告。该报告从契合《南极条约》宗旨的角度，提出中国在南极国际事务中的基本立场、南极事业的未来发展愿景和行动纲领。
当前，中国主张保护南极环境的同时，兼顾以可持续和科学的方式对南极进行合理利用，该政策倾向与垄断集团在南极利用问题上所持的不断强化的“封存”立场存在差异。同时，以美国为首的盟友集团，在南极洲和南大洋事务上将中国塑造为对现有南极条约体系平稳运行的“挑战者”，认为“中国将会重提可能引发争议的南极矿产资源利用和领土所有权问题，从而对南极条约体系的稳定构成威胁”；同时“也会阻挠南极海洋和陆地保护区提案的通过”。以美国为核心和主导的南极事务垄断集团对中国参与南极事务愈加警惕与防范，持续进行舆论攻击和施压，并开始考虑从战略和安全的角度处理与中国的南极关系，中国被迫卷入南极地缘政治竞争的风险陡增。在此形势下，为提升中国南极事务影响力并避免政治孤立，有如下路径选择：
一是研拟南极政策文件，表明参与南极事务的基本立场，减少外界对中国南极活动的疑虑。目前，尽管以领导人题词、讲话、主管部门白皮书等形式指导南极活动，但中国尚未正式出台南极国家政策。鉴于此，中国应加紧南极政策文件的研拟和制订，重申维护《南极条约》和平利用宗旨并鼓励科学合作的基本政治立场，确保以南极和平利用为目的的自由进出和自由开展科学研究的两项基本权益，确立对南极实体和非实体资源可持续利用的原则，同时提出中国规范南极活动、注重环境保护的举措。南极国家政策的发布及参与南极事务基本立场的阐述，有助于为中国南极战略的实施提供政治保障，反击个别国家涉及中国的无端猜测、不实之词和抹黑言论，塑造有利于中国参与南极事务的国际环境，并以此为政策基础，与有关国家加强南极政治事务的协调、磋商和实务研议。
二是深度参与国际合作，加大投入，把握机遇。中国宜在南极治理事务中尝试寻求议题合作伙伴。所谓议题合作伙伴是相关国家存在相同或相近利益的情况下形成的一种合作形式；议题合作伙伴可在适当时机升级为伙伴关系网络，寻求建立更持久的制度性话语权。对中国而言，一方面，应加强双边合作，适时考虑将南极事务纳入与重点国家的合作或战略对话机制之中，增强与潜在合作国的战略互信，把握合作机遇。例如，可推动与政策立场相近的非南极领土声索国之间的合作，加强与政治处境相似的俄罗斯在南极治理、后勤和资源利用等事务上的合作，以及支持对华友好国家参与南极活动，助推形成利益相近国参与南极治理的合力。另一方面，要保持在多边机制中的发声——深度参与包括南极条约协商会议在内的多边机制的规则讨论和制定，在南极科学、后勤、旅游等专门性和领域性国际组织的议程设置和谈判中积极发挥影响力。当前，在南极海洋生物资源养护委员会会议框架内的海洋保护区划设存在较为严峻的“垄断”局面，中国在海洋保护区划设问题上应重申“保护区划设需保障合理利用”的基本立场，重视南极海洋环境保护和可持续利用之间的平衡和协调；同时，应加强与俄罗斯等利益相近国的政策协调，加快提出或联合提出示范性的海洋保护区提案，防范南极事务垄断集团强化南极海域地缘政治控制的意图。
三是持续加强南极实质性存在，维护南极自由进出权利。在任何时候，实质性存在都是维护基本权益的展示和依据，同时也是未来开展可持续利用的基础；科考破冰船、考察站、后勤保障运作系统是南极实质性存在的重要体现，对于打破目前的政治“垄断”格局具有十分重要的作用。中国建设自主运营的船、站，以及航空保障和补给系统，对于夯实南极进出安全、减轻既有南极后勤支点受制于人的不利局面具有重要意义。在加强自身能力建设的同时，中国宜适当分散合作资源，适时开拓与非“五眼联盟”成员——智利、阿根廷、南非的合作潜力，推进南极航空保障中转基地、科考船补给港口等合作项目，并拓展与之在南极事务上的协调与合作。此外，在涉及南极实体或非实体资源利用且属于治理空白的旅游管理、航空保障、无人机应用、生物遗传资源等新兴议题领域，宜做好相关问题研究的战略储备，为深度参与今后的规则制定打下基础，提升中国在相关议题领域的话语权地位。
文章来源：节选自《南极事务“垄断”格局：形成、实证与对策》，原刊于《太平洋学报》2021年第7期
作者：邓贝西，系中国极地研究中心极地战略研究室副研究员；张侠，系中国极地研究中心极地战略研究室研究员
