张希栋等:国际海洋保护区建设对我国的重要启示

发布者:陈嘉楠发布时间:2022-12-22

海洋保护区制度是人类为实现海洋生态环境保护与人类社会可持续发展所建立的有力制度工具。当前,我国海洋保护区建设与管理尽管取得了一定成绩,但仍然存在不足。本文通过从管理目标、管理方法以及管理模式等三个方面分析以及回顾了国际海洋保护区研究的最新进展,为我国进一步完善海洋保护区管理提供了以下几点启示:

一、科学布局海洋保护区

在海洋保护区空间规划研究过程中,学界普遍意识到海洋具有动态性、立体性等特点,建立单一海洋保护区或海洋保护区空间分布不合理难以起到保护整体海洋生态环境的作用。为此,我国应首先制定国家海洋生物多样性和生态系统综合养护和管理的宏观目标;其次从空间布局出发合理划定近海、远海的海洋保护区空间分布;最后根据沿海地区经济发展状况以及区域海洋生态环境本底特征制定特定海洋保护区的设计与管理方案,实现海洋生态环境利用与保护的协调发展。

二、注重部门间规划的衔接

海洋保护区的布局需要兼顾经济发展,国际海洋保护区的研究显示海洋保护区的设立要建立在社会—生态恢复理论的基础之上,而落实到具体的实践中,则是需要将海洋保护区的建设规划与经济发展的相关规划和谐相融。编制海洋保护区建设规划不能仅考虑海洋保护区建设的近、中、远期海洋保护区覆盖面积、总体数量以及空间布局等相关目标,更应在整体层面综合考虑社会经济的发展需求、海洋功能差异以及海洋生态环境状况等,建立海洋保护区建设规划编制与社会经济发展规划工作编制的协商沟通机制,从而指导不同海洋区域的开发利用活动,在此基础上将海洋保护区建设规划与渔业发展规划、海上交通规划以及其余用海规划相统合,使得不同部门的规划相互衔接,达到海洋保护区建设与经济发展相协调的效果。

三、增加海洋保护区覆盖面积

国际海洋保护区研究显示,海洋保护区面积与海洋生态环境的保护效果成正相关。我国与美、法、英等海洋强国在海洋保护区覆盖率方面存在较大差距。因此,我国应增加海洋保护区覆盖面积,着重加强4个方面的工作:一是加大对海洋保护区的财政扶持力度,根据海洋保护区空间规模、具体区位以及保护难易情况划拨海洋保护区日常管理所需资金,为海洋保护区建设与管理提供资金保障;二是完善市场主体参与海洋保护区建设的投融资渠道以及市场主体与政府的利益分享机制,进而扩大海洋保护区的融资渠道,在保证海洋生态系统安全性和稳定性的前提下,鼓励开展与海洋保护区建设管理目标相一致的开发活动;三是采用“自上而下”与“自下而上”相结合的方式确定新增海洋保护区,在原有海洋保护区网络体系的基础上分阶段、分步骤增设海洋保护区,进一步完善我国海洋保护区网络体系;四是研究建设大型海洋保护区的可行性,大型海洋保护区建设有助于提高我国海洋保护区覆盖面积,但也有可能对我国海洋开发利用造成限制,应综合权衡各方利益,严格论证建设大型海洋保护区的可行性和必要性。

四、完善利益协调机制

国际海洋保护区的相关研究已经显示:不同利益相关者在建设海洋保护区方面发挥了重要作用。长期以来,我国在海洋保护区规划、管理方面往往采取“自上而下”的方式,忽略了社区、居民以及其他利益相关者的利益诉求,造成海洋保护区后期管理存在困难,其生态环境保护效果难以充分发挥。因此,未来海洋保护区建设,应采取“自上而下”与“自下而上”相结合的方式,使得政府在建设与管理海洋保护区时能充分吸收利益相关者的诉求,完善海洋保护区管理的利益协调机制,形成多元主体共同参与的海洋保护区管理模式。

五、重视海洋保护区管理机构建设,提升海洋保护区管理水平

专业化的海洋保护区管理机构是确保海洋保护区有效管理的基础。应首先设立独立的海洋保护区管理机构,将海洋保护区管理人员从当地海洋与渔业管理部门中独立出来,成立专门的海洋保护区管护科室;其次,制定海洋保护区编制标准,根据所设海洋保护区空间规模和数量,形成与海洋保护区管理需求相匹配的管理岗位数量以及专业人才;最后,加强海洋保护区管理机构人员培训,增强员工专业技术能力以及岗位业务能力,提升机构人员的依法依规履职能力。

六、设立军事化海洋保护区

国际海洋保护区的研究与实践表明:在海洋保护区内的岛屿设立军事基地不仅能有效加强海洋保护区的管理从而保护海洋生态环境,还具有重要的军事和政治意义。与美、英、法等具有海外领土的国家不同,我国不具有大量的海外领土,但我国海域边界与周边国家存在诸多争议,加之部分域外国家介入南海问题,如何维护我国的海洋权益成为重大现实问题。而军事化的海洋保护区不仅能够起到保护海洋生态环境的作用,还能够加强我国对海洋领土的实际控制,对域外势力形成震慑。因此,我国应在重点争议海域探索建立军事化海洋保护区,加强海域的实际控制,掌握区域海洋治理的话语权。

七、加强公海保护区研究

与公海面积相比,公海保护区覆盖面积相对较小,具有巨大的发展潜力。许多国家或出于环境保护的目的,或出于本国利益的考量,在公海推动设立海洋保护区,但公海保护区很有可能对我国的远洋渔业或其他潜在利益造成负面影响。因此,我国应着力研究公海保护区的相关国际海洋立法、全球与区域层面的机制构建、跨国海洋合作等问题,明确有利于我国海洋事业发展的原则、标准与框架,从而在公海保护区建设中掌握主动权。

八、完善海洋保护区法律法规

完善的法律法规体系是海洋保护区长期可持续运行的保障。在国内,应针对海洋保护区进行立法,制定海洋保护区内建设、管理、开发等活动的行为规范,使海洋保护区的各相关工作有法可依,完善海洋保护区环境损害事故处理办法,成立环境损害应急保障工作科室,建立海洋环境损害事故处理的标准化流程;在国际上,积极参与全球海洋国际立法,加强资金及人才投入,保障我国海洋权益的国际立法谈判。

  

文章来源:节选自《国际海洋保护区研究新进展及对中国的启示》,原刊于《国外社会科学前沿》2021年第7

作者:张希栋,上海社会科学院生态与可持续发展研究所助理研究员;周冯琦,上海社会科学院生态与可持续发展研究所研究员