王虎华等:深海国别立法的制度经验

发布者:陈嘉楠发布时间:2022-12-27

深海国别立法所规制的“区域”内海底矿物活动和国家管辖海域内的海底矿物活动所适用的法律规范存在差异。前者受国家深海立法和《公约》及其执行协定、海底管理局有关规章的共同调整;后者由国家行使主权权利,主要受国家深海立法和《公约》规定的义务来调整。虽然各国深海立法的规范不尽相同,甚至分别对“区域”内活动和国家管辖海域内海底矿物活动制定不同的法律制度,但各国立法的趋同和相互借鉴已成为趋势。其中,一些有益的制度经验体现了深海国别立法进一步的发展方向。

一、重视环境保护义务的落实

《公约》第145条规定了缔约国在“区域”内活动的环境保护义务和海底管理局为保护海洋环境制定国际规则的义务。为此,《公约》第139条第1款规定,缔约国应确保承包者在“区域”内的活动符合《公约》的规定。海底争端分庭在咨询报告中指出,这种确保义务是一项基于行为的义务,要求担保国颁布适当的法律和规章以促进承包者遵守,且担保国的法律、规章和行政措施的严格程度不能低于管理局通过的规定,其有效性不能低于国际规则、规章和程序。在履行确保义务之外,担保国还须履行一系列直接义务,包括适用预防原则、最佳环境实践和进行环境影响评估。实践中,各国深海立法都将环境保护贯穿于申请、监管、财务等各领域中,采取多元化途径确保对“区域”内活动进行可持续的环境管理。然而,在环保要求的具体设计方面,部分国家的立法规定得更加细致全面。

其一,在一般性义务方面,特别规定本法的解释应符合《公约》中有关环境保护义务的要求,并列明缔约国有关环境保护的直接义务,包括前述预防性措施、最佳环境实践和环境影响评估,注重吸纳国际环境法发展的最新成果,将海上倾倒污染、跨境环境损害、保护生物多样性作为一般义务。例如,图瓦卢20146年《海底矿物法》规定,本法律的解释应尽可能与《公约》和其他国际法律文件中该国承担的国际义务保持一致,特别是如下方面的义务:(a)保护和维护海洋环境以及稀有或脆弱的生态系统,(b)防止、减少和控制海底活动造成的污染和倾倒废物在海上造成的污染,(c)防止跨界损害,(d)保护生物多样性,(e)采用预防性措施,(f)采用最佳环境实践,(g)对可能造成严重损害的活动事先进行环境影响评估,(h)采取措施保证海上安全。

其二,在申请阶段,尤为注重考察申请者是否具备预防、处理环境事故并修复、恢复海洋生态环境的技术、资金与能力。例如,汤加2014年《海底矿产资源法》规定,申请者必须有充足的经济能力和技术能力以覆盖海底矿物活动可能造成的损害或处理事故所花费的成本,且必须确保海底矿物活动符合海底管理局环境管理的规则、有关海上安全和保护海洋环境的国内法和国际法规定,同时避免不合理地损害对海洋环境的保护。英国20148年《深海采矿法》也规定,授予勘探或开发执照时,应考虑在合理、切实、可行的范围内保护海洋动物、植物、其他生物及其生态环境,使其免受执照所批准的任何活动可能引致的有害影响。

其三,在监管阶段,配合国内环境法的有关规定采取高标准的环境监管措施,并特别赋予国内执法机构独立于海底管理局的监督检查权。担保国履行尽职义务,应确保被担保的承包者遵守《公约》执行协定附件第1节第7条中规定的进行环境影响评估的义务。库克群岛20199年《海底矿物法》规定,任何参与海底矿物活动的主体必须对可能严重影响海洋环境的行为按照《2003年环境法》的规定进行环境影响评估,并采取预防措施,按照现行国际标准采用最佳环境实践,以避免、减轻或补救海底矿物活动对海洋环境的不利影响。海底矿物管理局有权在海底管理局的工作之外,在需要时进行有关海底矿物活动或海洋环境保护的任何咨询、监督或执法活动,以便该国履行其在《公约》下的义务。

最后,在环境基金制度中,明确规定承包者应缴纳一定数额的保证金,以弥补未来在勘探或开发活动中对环境可能造成的损害。库克群岛20199年《海底矿物法》规定,主管当局得以将所缴纳的保证金用于履行承包者未能履行的法律义务,弥补上述行为所造成的损失,或支付高等法院判决承包者败诉的赔偿款项。此外,由“区域”内活动向库克群岛主管机关支付的任何款项所组成的主权财富基金应优先用于支付主管当局履行与“区域”内深海活动有关的职能所产生的各项费用。汤加2014年《海底矿产资源法》也规定,保证金可以用于支付海底矿物活动发生的污染和其他事件所带来的任何损害的修复活动。

二、从管理型到服务型转变

长期以来,各国深海立法的内容以实现单一的行政管理为主,并未在此基础上就从事“区域”内活动的主体权利和政府提供行政服务的职责作过多规定。然而自2010年以来,各国立法都在不同程度上为从事“区域”内活动的各方主体提供行政服务,维护各方主体的法律权益,促使深海立法从管理型向服务型转变。以适用对象的类别来分,政府提供服务的种类至少包括对承包者的服务、对社会公众的服务与对利益相关方的服务。

在对承包者的服务方面,特别注重对承包者作业安全和健康标准的保护,向承包者提供有关环保和作业问题的咨询,并协助承包者向海底管理局提交合同申请,协助承包者理解并遵守国际法的规定。德国2010年《海底采矿法》规定,工人和作业设施的安全应予以确保,并采取预防措施,防止因“区域”内活动造成第三方生命、健康或财产损失。库克群岛20199年《海底矿物法》规定,本法要求承包者采取一切必要的做法,包括与海底管理局和其他相关方联系,并提供任何协助、文件、证书和承诺,为承包者向海底管理局申请合同、促进承包者对国际法律、标准和规则的遵守和理解提供协助,在“区域”内活动建立明确稳定的法律环境,避免施加不必要的监管负担。

值得一提的是,有些国家的立法还特别规定了主管机关有协助承包者进行应急处理的义务。库克群岛20199年《海底矿物法》规定,海底矿物管理局在知晓事故发生时,应及时将事故详情通知部长、承包者和任何相关方,并向承包者提供行政援助,还可以就所涉事故进行调查或委托调查。为了履行上述职责,部长应于本条款生效12个月内拟定一项应急计划,为王室对所涉事故的回应和各方机构的地位与职能做出安排。

在对社会公众的服务方面,注重信息披露制度和专家咨询制度的作用,引导公众参与相关决策。图瓦卢2014年《海底矿物法》规定,负责海底矿物活动的海底矿物管理局应每年出具年度报告,以提供海底矿物活动的总结信息。斐济2013年《国际海底矿物管理法》规定了一般意义上的咨询协商条款,规定当局应在本法令下作出决定或采取行动之前,可以与专家、利益方或社会公众进行协商。此外,多国法律都明确规定,主管当局应本着执行本法律或行使其职能的目的,向社会公众公布其所掌握的有关国际海底区域勘探或开发的相关信息以供公众咨询。

在对利益相关方的服务方面,确保其了解所涉事项并对此做出决策的权利。库克群岛20199年《海底矿物法》规定,管理局在合适的情况下,与利益相关方和社区分享信息并就受监管的活动进行协商,并可以采取委员会协商和网站发布信息两种方式。20立法中考虑到利益相关方的诉求,以法律制度的方式确保利益相关方可以在其所关切的事项里表达意见,可以限制和避免主管机关与利益相关方之间的纠纷。

三、注重立法的经验和社会效益

近年来,以南太平洋国家为代表的多国开始注重在深海立法中积极扶持深海相关产业的发展,培育本国在深海科学技术方面的实力,其目的不仅在于最大程度地发挥海底矿物活动对经济发展的效益,还要确保这些效益能够在最大程度上服务于国家和社会公共利益。

在机构设置方面,组建能够广泛吸纳群众意见和专家意见的咨询机构,赋予其决策建议权,提高决策的科学性和公信力。基里巴斯、图瓦卢和库克群岛都建立了海底矿物咨询委员会,作为政府与社会公众就深海事项进行协商的平台。委员会有权就相关政策事宜向管理局提供建议,也有职责履行管理局或部长分配给委员会成员或依照本法规定的任何其他职能。就国家管辖范围内进行海底矿物活动申请许可证时,库克群岛2019年《海底矿物法》规定负责审核的许可证评审委员会应由6名分别在提取、治理、财务工作、法律、环境、海事领域有10年工作经验或依照法律规定由遴选小组推荐的人和1名担任检察长或主管职务的人组成,对申请事项进行全方位、多领域的评估,有助于兼顾海底矿物活动的经济与社会效益。图瓦卢20146年《海底矿物法》规定,管理局在听取内阁有关建议时,如确定海底矿物活动将对图瓦卢本国的社会、文化习俗或工业造成无法弥补的损害时,可以拒绝准予国家担保。通过评审委员会对申请的审查和咨询委员会与公众的协商,以及担保申请中的拒绝公共利益损害要求,主管机关将确保海底矿物活动服务于社会建设。

在保障公共性质活动方面,在深海立法中制定为执行带有公共性质的作业提供便利的条款。瑙鲁2015年《国际海底矿物法》第28条规定,如果有证据表明当承包者有可能对其他的海洋合法使用,包括但不限于对海洋科学研究、航行、海底电缆、渔业等活动造成重大不利影响时,应禁止开始或继续进行海底矿物活动。值得注意的是,一些国家还在法律中提及顾及其他海洋使用者的利益,譬如美国在《关于勘探许可证的深海海底采矿条例》中特别强调海底矿物活动不得干预其他国家基于公海自由原则行使海洋自由的权利,包括航行、捕鱼、科学研究和铺设海底电缆。海底矿物活动不得干扰基于公海自由原则或其他国际法规范所享有的权利。

在提供公共政策方面,鼓励并通过各种形式的立法为社会公众提供有关深海作业的培训机会,创新人才培养体制,并在可能的情况下,要求承包者提供一定形式的培训机会。库克群岛就十分重视对本国国民能力的培养。向海底矿物管理局申请国家担保时,库克群岛2019年《海底矿物法》规定,申请者必须提供一份能力建设方案以培训库克群岛人。此外,参加海底矿物活动的主体必须为员工、官员、代理提供充分的培训、监督和资源,确保符合海底管理局的任何要求,并向库克群岛官员或公民提供有关“区域”内海底矿物活动的培训与参与机会。库克群岛将为本国国民提供培训机会列为申请国家担保和从事海底矿物活动的前提之一,体现了库克群岛对深海人才培养的高度重视。

四、与海底管理局的规章制度相协调

海底矿物活动中的“区域”内活动不同于国家管辖海域内的海底矿物活动,缔约国应确保对“区域”内活动的管理与海底管理局的规章制度相衔接。与海底管理局规章相衔接意味着深海立法应补充或细化海底管理局对“区域”内活动的管理规范,避免造成海底管理局的规范无法执行或与国内立法相矛盾。

在海底管理局的规章制度法律基础不完备时,担保国的国内立法能够弥补法理缺陷,强化海底管理局规章对承包者的执行力。譬如,《开发规章草案》第96条规定,承包者应允许海底管理局将检查员派往承包者为进行开发活动所使用的海上或岸上船只及设施,并允许检查员进入位于任何地点的办公场所。该条的合法性困境在于,虽然海底管理局有权对“区域”内的船舶和设施进行登临检查,但国际法并没有赋予其检查承包者岸上公司和设施的权利,因为只有缔约国有权对位于主权管辖范围内与“区域”内勘探和开发有直接联系的物品和场所实施管辖。因此,若缔约国在国内立法中对此行为做出规定,便可弥补海底管理局规章自身合法性的不足,以便完整地履行相应职责。库克群岛2019年《海底矿物法》规定,为履行国际法下的责任,管理局可以就担保国和其开展的海底矿物活动进行检查、搜查和调查,包括派遣观察员前往承包者的海底矿物活动场地、船舶和建筑物场所。以国内立法的形式完善海底管理局对国家主权范围内设施进行执法的法律基础,实现了深海立法与海底管理局规章的相互协调,有助于担保国更加全面地履行确保义务。

此外,在海底管理局相关规章的具体规范尚未形成前,担保国似乎不宜将深海立法的相关领域制定得过于严密,否则可能引起深海立法与海底管理局规章之间的冲突,从而倒逼国内立法进行修正。在这方面,以库克群岛为代表的南太平洋国家在深海立法中普遍考虑到了“区域”内活动相比国家管辖海域内海底矿物活动的特殊性,避免在海底管理局规章的规定之外过多施加本国制定的额外标准。譬如,库克群岛2019年《海底矿物法》规定,针对国家管辖海域内海底矿物活动授予许可证的资格条件包括人选资格要求、真实书面承诺、有足够的技术和财务应对事故、受公司结构和风险管理的管制、未违反恢复或保护环境及保障社区利益的规定等;针对“区域”内活动授予担保书的条件包括公共利益和环境保护要求、具备满足海底管理局要求的技术与财力、海底矿物活动符合海底管理局的规则等。对比可知,库克群岛对从事“区域”内活动的资质要求以满足海底管理局规章的各项标准为主,在履行担保义务的必要范围外并未对承包者施加过多的条件门槛,以维护国内立法和海底管理局规章的一致性。


文章来源:节选自《深海国别立法的制度经验及其启示》,原刊于《上海对外经贸大学学报》2022年第2期

作者:王虎华,华东政法大学国际法学院教授;翟仲,华东政法大学国际法学院博士