张梓太等:人类命运共同体理念下深海采矿利益共享机制构建路径

发布者:陈嘉楠发布时间:2022-12-28

自“区域”被宣布为人类共同继承财产至今,海洋技术的发展使海洋俨然成为各国蓝色经济增长的一部分。截至2021年5月,ISA已与多个主体(包括国家、国家企业、国家机构、国家控制的公司和私营公司)签订了深海矿产勘探合同。ISA批准勘探的深海海底面积已超过130万平方公里,大约相当于瑞典、挪威、芬兰、冰岛和丹麦的土地面积之和。但是,面对如此大范围的国际深海区域,ISA尚未出台具体的法律规章来管控资源开采活动。此外,深海海底采矿的商业投资不断增长,“区域”内矿产勘探活动的数量持续增加,越来越多的国家和私人投资者参与其中。在这样的局势下,不管是ISA、与ISA签订勘探合同者(即勘探项目承包者,下文简称承包者)还是《联合国海洋法公约》缔约国,都迫切需要《开发规章草案》尽快获得通过以管制即将开展的深海采矿活动。矿产开发后的利益共享机制是深海采矿法律制度的重要内容,ISA的首要任务是为今世后代建立公平分享“区域”内矿产开发所产生利益的机制,并确保人类共同继承财产得到适当的保护。从人类命运共同体理念出发,ISA可从理论导向、制度导向、实践导向三个维度构建深海采矿利益共享机制。

一、理论导向

深海作为海洋中最深层的部分,其中的矿产资源是有限的,生物资源却是无限的。深海采矿作为一种海洋活动,其收益须惠及全人类,同时要加强对深海环境的保护,使深海的生态功能惠及后代人。在人类命运共同体理念的价值引领下,深海采矿利益共享机制构建的理论导向有三个维度:利益初始分配中权属关系清晰化;利益再分配过程中注重公平;强调深海环境保护与资源可持续利用。

利益初始分配中平衡私利与公利

人类命运共同体理念并非必然指向集中式资源使用,它也强调个体行为对共同体福祉的增益,并通过有效利用资源而实现共同获益。人类命运共同体理念在深海采矿利益共享机制中的体现方式是:通过个别国家的承包者的深海采矿行为,增加个体收益;经过ISA的利益再分配,实现利益共享。人类共同继承财产原则因强调深海矿产的共有权而忽视资源的有效利用,不利于共同利益的形成。人类命运共同体理念强调资源的使用权与所有权分离,既实现共有资源的利用,又满足个体的发展需要,发挥深海矿产资源作为公共资源满足人类利益需求的效能,实现公益与私益的平衡。

利益再分配过程中矫正分配失衡

人类命运共同体理念主张世界的命运由各国掌握,国际规则应该由各国共同书写,全球事务应该由各国共同治理,发展成果应该由各国共同分享。各国在深海采矿开发和利益共享中承担着不同角色,存在利益关联。凭借自身优势进行深海采矿的国家,所获得的收益并非其私利,而要分享给没有进行深海采矿的国家。一般情况下,此种利益关系实际上违背了“投入与收益相匹配”的规则。从人类命运共同体的视角观察,这恰是普惠、共治原则的体现和将深海打造成各方合作的新疆域的表现。人类命运共同体理念不仅要求进行经济、财政利益的分享,更强调对深海采矿技术的分享,让发展中国家也能获得平等参与深海采矿的机会,防止利益分配失衡,避免利益分配中的非正义。

注重深海环境保护与资源可持续利用

人类命运共同体理念不仅包括人与人之间的关系、国家与国家之间的关系,还包括人与生态环境之间的关系,要求人与自然共生共存,不能以牺牲后代人的利益谋求发展,要坚持人与自然和谐、永续的发展。因此,人类命运共同体理念下深海采矿利益共享机制的构建应当坚持可持续发展原则,关注代际公平,建立补偿制度,将代际损失的机会成本内部化,将更多资源留给未来的人类。根据《联合国海洋法公约》的规定,利益共享应更多惠及没有参加深海采矿活动的主体。相较于深海矿产开发者,那些积极参与深海自然资源管理及深海环境保护的群体的利益容易被忽视。利益共享机制蕴含深海环境保护与资源可持续利用之意,可以使深海采矿利益不仅惠及更多的当代人,还惠及后代人。

二、制度导向

建立信息透明制度

国际上公认的善治的组成部分包括:信息透明、公众参与和决策问责。2015年联合国大会通过的可持续发展目标中,第16项目标强调建立负责任和透明的机构。信息透明度高、有效的公众参与,对具有潜在风险的活动尤为必要。就深海采矿而言,由于深海知识的不足、深海采矿的复杂性,很难评估和衡量具体项目的环境、经济风险。在此情况下,以信息透明制度贯彻风险预防原则显得十分重要。深海采矿利益共享机制关乎人类整体利益,ISA的工作透明度至关重要。但是,ISA的财政委员会起草关于公平分享财务和其他经济利益的规则、条例和程序的形式都是闭门会议,有关报道很少。如果该委员会的审计与报告不透明,就很难确保国际社会尤其是发展中国家从深海采矿中公平获益。

《联合国海洋法公约》规定,ISA制定关于保护海洋环境和安全的规则、规章和程序所需的数据不应视为专有数据(附件三第14条第2款)。《开发规章草案》重申这一要求,但没有详细说明。在《开发规章草案》中,透明度仅被提及两次,分别是第2条规定“决策的问责制和透明度”、第44条规定“确保‘区域’内开发造成的环境影响的评估、评价和管理的问责制和透明度”,这两处规定都没有进行详细说明或提出具体要求。不过,《开发规章草案》及ISA的业务规则对保密性作了大量阐述。在《开发规章草案》中,保密性被提及14次,第89条、90条规定了信息的保密性与保密的程序,不仅描述了哪些内容可能需要保密,还具体说明了如何确保信息的保密性。ISA对保密信息的关注一直延续至今,新的保密协议正在审议中。相较而言,ISA对信息保密性的关注甚于信息透明度。

若无深海采矿信息透明的相关规定,ISA进行深海采矿利益分配的细节在很大程度上就是未知数。因此,ISA须将深海采矿利益共享的制度规则置于最广泛的国际社会视野下,以便掌握制度规则实施的效果及需改进之处。目前,ISA需提高业务透明度、扩大公众合作。为此,可从三个方面建立信息透明制度。首先,在《开发规章草案》中规定信息透明度推定原则,即ISA实行公开信息和数据的政策,允许公众查阅其举行会议的资料、文件和数据,明确信息公开义务的个别豁免情况及法律依据,并且明确豁免情况结束后何时可以公布相关信息。其次,对应予保密的材料制定标准。国际海洋法法庭海底争端分庭可提出咨询意见,以厘清《联合国海洋法公约》附件三第14条第2款规定的保密范围和程度以及ISA在这方面的职责。最后,ISA建立一个供公开访问的信息数据库,该数据库应包含ISA秘书处掌握的所有与深海采矿有关的信息。

建立公众参与制度

《联合国海洋法公约》和《执行协定》中并无关于公众参与的规则。《开发规章草案》作了一些改进,在ISA审议开发工作计划中纳入了公众参与程序:环境文件和计划在网上公布,深海采矿的申请者和ISA法律和技术委员会考虑利益攸关方的意见,但利益攸关方对环境计划仅可发表评论意见,并无反对的权利。《奥尔胡斯公约》是专门针对公众参与的国际公约,其在解决环境问题上赋予公众广泛而具体的权利,包括参与决策制定的权利、获取信息和诉诸法律的权利,以形成对政府的问责机制,推动责任型政府建设。该公约还要求诉讼程序公平、公正、需较少费用,并且有充分、有效的补救措施。该公约将公众参与权与各种立法、行政、司法决策点相关联,可以为ISA建立公众参与制度提供参照。

随着深海采矿进入实质开展阶段,将有越来越多的深海矿产资源被私有化。从长远考虑,ISA须建立公众参与制度以确保公平分配深海采矿利益。ISA可与广泛的利益攸关方特别是民间社会组织、科学研究人员、区域组织进行综合合作,提高秘书处的参与能力。秘书处下设专门的沟通部门,负责提高与利益攸关方及公众互动的质量,确保利益攸关方积极参与。此外,ISA应为公众提供参与和诉诸法律的机会,将鼓励公众参与作为一项法律义务。

坚持深海环境保护原则

《开发规章草案》第61条规定,承包者应在采矿活动停止后,在最终关闭计划的规定期限内继续监测海洋环境,确保已实现最终关闭计划所要求的关闭目标。受深海环境的特殊性及科学技术水平限制,深海采矿造成的损害具有隐蔽性、长期性,在执行关闭计划之后还可能继续存在。ISA虽然计划设立环境补偿基金,但资金来源不稳定,况且进入利益共享阶段时深海采矿活动已接近尾声,补偿基金对深海环境保护的作用较之勘探、开发阶段仅具有兜底性。因此,ISA有必要在深海采矿利益共享机制中明确深海环境保护的基本原则。此外,进行深海采矿者也应当承担环境损害责任。不过,深海采矿与陆上采矿的环境恢复存在明显区别,深海环境恢复工作要比陆上环境恢复工作更加困难。陆上环境损害赔偿通常存在固定的受偿人,有固定的估价方式,如虚拟治理成本法;而深海采矿造成的生态系统损失难以计算和估价。鉴于此,ISA应当考虑预留一定的资金为深海环境风险提供保险,该部分资金应当是承包者向ISA支付的补偿金,用于深海环境修复与治理。但是,深海环境的特殊性与复杂性使得深海采矿可能存在承包者破产的情况,此时需要ISA从利益共享机制中预留部分资金,用于深海环境修复。深海环境保护不仅是贯穿深海采矿整体流程的一项原则,更是ISA的一项义务,是其在构建深海采矿利益分配机制时所要考虑的。

实施代际公平原则

利益共享包括当代人与后代人公平分享利益,因此,“区域”内的一些甚至大部分资源都应留待将来使用。但是,《联合国海洋法公约》《执行协定》《开发规章草案》对此都无明确规定。迄今为止,深海采矿领域“先到先得”的方法还在继续使用,这意味着后代人将丧失获得“区域”内部分资源的机会。为实现代际公平的目标,ISA可采取两项措施:一是在原地留下公平份额的资源供后代人开采;二是将当前开采所得的一些特许权使用费储存起来并用于投资,为后代人提供更多的消费资源。第1项措施可能会产生一些问题,包括为后代保留的可开采矿区的数量以及这些矿区今后可能被开采的时间表的不确定性。鉴于深海矿产资源的规模、范围和位置在很大程度上仍是未知数,可获得的信息不完整,建议采取预防的方法。深海采矿利益共享其实是深海采矿活动的一个环节,将利益共享制度落到实处,不仅需要前阶段活动的配合,还需要后阶段活动减少对初始分配所获收益的消耗,以促进储蓄、投资和经济增长。待深海采矿工作全面展开后,ISA可留存部分特许权使用费收入,用于增加非资源性资产存量;采矿活动结束后,ISA将特许权使用费的一部分投入共享财富基金,投资于人力、物力和资本;投资的回报可用于支持未来的支出。这种基金可以帮助ISA理顺支付款项来源,使付款与资源收入脱钩,以便解决跨时空利益分配问题,确保后代人在一定程度上享受到深海采矿利益。

三、实践导向

建立公平分享的标准,确定利益分配顺序

《联合国海洋法公约》没有界定“公平分享”的含义,在相关制度实施中,“公平分享”可能会沦为仅具有形式意义的宣示。《开发规章草案》没有考虑“公平分享”,而是详细规定了申请费、特许权使用费和环境绩效保证金的征收。为有效履行《联合国海洋法公约》第140条第2款规定的义务,ISA需要制定量化的标准,以实现深海采矿收益的公平分配。一般来说,“公平分享”是为了弥补发展中国家的结构性经济劣势及因深海采矿而遭受的直接经济损失。深海采矿利益共享机制中受益主体的确定,直接关系到深海采矿法律制度实施的效果。鉴于《联合国海洋法公约》中的受益主体不明,ISA可建立利益分配等级,作为确定受益主体位次的标准。该位次可以是:最不发达的内陆国家和人民(可能是尚未获得完全独立或自治地位的人民);其他发展中国家(包括其他内陆发展中国家);其他国家(包括新兴工业化国家、发达内陆国家和一般发达国家)。此外,ISA还须评估哪些国家将被视为最不发达国家和发展中国家,该国的社会经济标准和矿产资源依赖程度。《联合国海洋法公约》通过后出现了一些新兴工业化国家,对这些国家如何分配利益还有待观察。就深海采矿利益分配而言,内陆国和地理上处于不利位置的国家的情况,可能也需要考虑。ISA可根据相关综合指数,结合各国普遍接受的发展指标和统计数字,确定先决条件。例如,ISA可以采用联合国开发计划署采用的人类发展指数和世界银行制定的世界发展指标,确定受益主体。

利益分享以经济利益为主、非经济利益为辅

《联合国海洋法公约》就分配哪些利益、向谁分配、如何分配提供了指导性原则,但缺乏可操作性规定。关于深海采矿利益共享机制的研究中,有学者强调非经济利益,如提供海洋技术方面的培训、提升发展中国家从事国际海底事务的能力等。但是,根据《联合国海洋法公约》第140条第2款的规定,将“财政及其他经济利益”解释为科学技术利益或能力建设并不合理,从语义解释、体系解释的角度,都无法将其解释为非经济利益。根据《联合国海洋法公约》的谈判背景,大量的资金再分配得到了各缔约国承诺。因此,对《联合国海洋法公约》第140条第2款应当解释为更加注重经济利益分配。《公约》第143条、144条关于海洋科学研究与技术转让的规定涉及非经济利益分享,但不是缔约国的法定义务。ISA在制定深海采矿利益共享机制时应当将这些非经济利益纳入利益分配范围。

《开发规章草案》应当考虑各方利益,认真权衡如何通过海洋科学研究,以适当的技术和环境保护计划使人类获得最佳利益。为满足《联合国海洋法公约》规定的公平分享利益的要求,ISA允许发展中国家参加其工作及“区域”内的活动。但是,这些规定对利益公平分享而言远远不够,因为深海的价值远不止此。深海的生态价值是难以衡量、无法估价的,ISA须考虑通过开展海洋科学研究,更好地了解深海环境及其生态功能和服务,优化深海采矿利益共享的范围。


文章来源:节选自《国家管辖范围外深海采矿利益共享机制构建》,原刊于《中州学刊》2021年第9期

作者:张梓太,复旦大学法学院教授;曾万萍,复旦大学法学院博士