王书明等:全球深海治理的制度与政策实践

发布者:陈嘉楠发布时间:2022-12-29

制度与政策为治理实践提供方向和规则指导,国际深海制度和各国深海政策为适应深海开发需要应运而生,规范着深海开发与研究的秩序,预防出现全球性重大深海危机。其中法律制度在协同主体间海底区域的行政管理、市场机制、国际政治与环境治理,推动多层面的制度创新上扮演着关键角色。但是,科学技术驱动着治理制度及发展理念的更新,目前全球深海治理实践总体上呈现出部分主体在部分区域就部分问题进行有限地治理,有失公正的全球深海治理制度体现了国际深海优势主体的意志,全球深海治理体系亟待整合与完善。

一、全球深海治理机制

全球深海治理机制为统筹各方的深海权益提供了重要依据与平台,其中国际法律和国际组织是全球深海治理的主要手段。《联合国海洋法公约》是目前深海治理的重要法理依据,其设立的国际海底管理局是最为权威的管理机构,在维护深海秩序、保护深海环境方面发挥着中坚作用,但是其制度供给在深海治理实践中显得力不从心。

《联合国海洋法公约》作为海洋宪法,对公海与海底区域的人类活动做出了必要的限制,要求进入深海开采资源的国家必须承担相应责任,同时在资金和技术支持方面对国际海底管理局负有一定义务,标志着全球深海治理制度的基本确立。此后,为了平衡发达国家和发展中国家的深海政策偏好,1994年《执行协定》对部分海底区域制度的内容作出修改,进一步提高了海底区域制度的可操作性和认可度。但也有学者认为,《执行协定》作出的妥协标志着对“人类共同遗产”原则的背叛,严重破坏了海洋治理改革者试图使《联合国海洋法公约》成为一种“全球正义分配”实践规范的雄心。《联合国海洋法公约》的本质在于为海洋大国服务,成为其政治妥协和利益分割的工具,是以牺牲发展中国家平等发展权利为代价,基于发展中国家所不具备的科技与专业法律优势而确立的“富国俱乐部”规则。目前《联合国海洋法公约》体系进入第三阶段,其将面临着三大挑战:一是对公约基本原则的挑战,“公海自由”原则与“人类共同继承遗产”原则之争将继续存在,互相争夺话语空间;二是对公约内容的挑战,由事务导向性管辖向综合协调性管辖转变;三是对公约所保护的海洋权益的挑战。

在组织管理机构方面,国际海底管理局是管理深海资源开发活动的唯一全球性机构,权力的合法性来自于《联合国海洋法公约》和《执行协定》,属于自治性国际组织,标志着全球海底区域治理体系初步成型。该机构共有六个主要的职能部门:管理局大会、理事会、经济财政委员会、法律及技术委员会、秘书处和企业部。国际海底管理局的具体职责包括制定深海采矿的标准和规范、保护海底的生态环境、促进海底的科学研究、以及推动国际合作以促进深海科学技术知识与经验交流。此外,海权和海洋发展战略归根结底就是能力建设问题,因此该机构负有创造有利条件帮助发展中国家培训深海人才和提升深海开发能力的责任。但在现实操作中,管理局缺乏对于深海采矿等开发性损害和对陆源污染等投入性损害方面的具体规制。随着人类的深海活动已经从初步勘探转向深度开发,深海海底区域范围基本划定,国际海底的管理制度有待重新审查、评估和变革。

此外,《巴塞尔公约》《生物多样性公约》《国际防止船舶造成污染公约》等规定也在试图参与到深海治理实践中去,但是由于彼此内容割裂、交叉或冲突,且不具有充分的代表性、合法性和可操作性,总体上呈现出碎片化管理的状态,人类的深海活动难以在统一高效的治理制度下运行。因此,诸多研究者提出创建“世界海洋组织”的构想,使之成为治理全球海洋事务的新平台。同时探索设置世界海洋理事会、世界海洋大学等辅助性机构。作为快速发展的发展中国家,中国在深海的作为应该更加积极主动。

二、海洋国家深海治理的政策构建

深海治理政策一般都会从完善法律制度方面入手,大多国家的“海洋政策”的文件主体几乎都是海洋法。这是因为国家为“深海区域”资源开发的立法不仅能够起到事前控制的作用,避免大型深海事故发生,即使事故确实发生,该国也因已履行相关规制和管理义务,可以借此免除其国际责任。受深海活动类型影响,目前有关深海的政策一般集中于资源开发、环境保护、科技发展等方面。

在深海资源开发方面,从风险规避角度来看,由于国际海底区域开发是高风险行业,一旦跨国企业承包者违规开发并造成损害,如果没有相应的国内立法,那么就极有可能追究担保国的赔偿责任。从利益维护角度来看,早在《联合国海洋法公约》出台之前,美国就颁布了本国的深海资源开发法。俄罗斯于2001年发布《2020年前俄联邦海洋声明》,将深海开发活动纳入国家战略。此外,一些西方发达国家跳出联合国海洋法公约的体系框架,以“公海自由”为原则确立国内法,建成区域联盟以促进内部的海底资源开发技术交流和资金的流动,这在一定程度上与公约的“区域”制度形成抗衡。

在深海环境保护方面,公海面积占海洋总面积的45%,但其受到的有效保护面积还不到1%,为解决资源开发带来的负外部性,各深海治理的参与主体就深海捕鲸、塑料污染规制方面达成了广泛共识。同时一些海洋大国进一步强调将建立海洋保护区纳入联合国海洋法会议议程,特别是在大陆架和专属经济区建立海洋保护区。林新珍认为,公海保护区的建设原则可以参考对于公海生物多样性科学研究及作业手段方面的规范,核心思想是保证公海的“利用中保护”和“保护性开发”。但李大海认为,设立海洋保护区在一定程度上对海洋后发国家的深海事业发展不利,限制了其活动空间。从微塑料污染角度来看,最初设计塑料袋的出发点是取代纸袋包装以保护环境,但是当前流入深海的塑料可以存在几千年之久,其不断累积,极大地影响了深海的自我调节功能,甚至导致深海外来物种入侵。2019年在意大利某口岸发现了一只抹香鲸因摄入45斤重的塑料垃圾而窒息死亡,这种现象可能只是冰山一角,却也是来自海洋深处的警告。从深海生态环境的角度来看,作为海洋珍宝的深海珊瑚记录了深海气候生态环境的变迁,促进了人们对于生命的起源与进化的思考,为研究海底的底栖生物和碳循环等方面的内容提供了素材,但同时深海珊瑚属于极其脆弱的生态系统,需要加大力度予以保护。诸如此类的环境污染与破坏问题正在引起更多人的关注,人类逐渐开始重新审视资源开发与环境保护之间的关系问题,其中海底环境网格化管理是一次科学的尝试,学者们提出构建“海底保护区网络”以实现保护与利用双重功能的融合。人类对于深海生态环境本质与规律的认知还是接近黑箱状态,需要更大、更多、更长期的科技投入才可能接近透明状态。

在深海科学技术发展方面,全球深海问题治理低效的一大原因是科技困境。将科技作为变量纳入全球治理问题研究是未来研究的一个方向,全球海洋治理研究离不开对于科技发展和治理成效之间关系的论证。美国智库预测到科技进步可能伴随着水下战争的新变革。海底战争及武器装备被美国战略界看成是维持或拉开与竞争对手实力差距的最重要领域。有学者指出,“数字深海”能够真实客观地描述深海的现状、变化过程及未来发展,为国家深海经济发展和深海安全提供全面的技术支撑。大数据改变了原有的“碎片化”态势,推动全球治理由事后控制向事前控制转变,由粗放式治理向精细化治理转变,由同质化治理向差异化治理转变。此外,尽管全球深海治理规则在尽可能追求平等,但主权国家也只是形式上拥有平等开发深海资源的权利,由于技术门槛高、耗资数额巨大,广大发展中国家或无海国家实际早被排除在深海治理实践与顶层设计之外。

三、我国深海治理政策的创制与发展

在海洋强国战略和海洋命运共同体的理念指导下,中国的深海治理实践取得了重要进展,从政策创新到法律制定再到科研投入,中国正在不断提升参与全球深海治理的能力与影响力。

中国的深海政策体系包括深海元政策、深海基本政策和深海具体政策。深海元政策是指国家深海开发战略,基本政策是指涉及进入深海、探测深海及开发深海行为的指导原则,具体政策包括深海采矿、深海勘探等具体法律制度。我国《深海法》第一次对私人部门、社会组织及国内公民在国家管辖外海域的深海活动做出正式规定,具体包括海底资源勘探及开发制度、科学研究与资源调查制度及环境保护制度等。其既体现了中国作为担保国主动依法承担《联合国海洋法公约》规定的法律义务,而且也是有效解决深海纠纷,免除中国政府承担赔偿责任的重要法律依据。但是《深海法》的框架性较强而可操作性较弱,存在申请主体范围较窄、担保制度不明和义务分配不平衡等问题,在实际运行中应该注意同时兼顾管控与激励政策的设置,此外,应该结合本国实际条件,选择与国际海底管理局立法保持一致的跟随方式,避免超前立法带来的政策失灵现象。在深海治理机构方面,中国应该从目标管理的角度出发,有效整合多方参与主体的力量,充分调动各方的资源及智力优势,进而理顺近海、远海、深海资源开发的区别及联系的基础上,确立深海开发的近期、中期和远期目标。其中关键是创新深海治理机制建设,实现管理机构的专业化、整体化和组织协调化。围绕深海法的深层研究应该产生一批重要的学术成果。

在资源开发方面,我国秉持“棋盘”战略,初步形成了“三洋三多”深海开发战略格局(三洋:太平洋、印度洋、大西洋;三多:多海区、多资源、多船只)。金永明提出,我国深海治理必须发展深海经济,做好战略定位、目标规划、内容创新与政策保障。也有学者提出更为具体的对策:加快发展深海渔业,扩大海洋渔业发展空间,通过创新养殖方法和技术,实现由滩涂浅海养殖向深海养殖拓展,在深海产品加工过程中提高其附加价值,进而建设新时代的中国“蓝色粮仓”。在制定深海采矿的相关制度时,可以借鉴陆地矿产资源管理办法,既要提炼出矿产资源开发和使用管理的共通之处,也要明确全球公域资源开发的特殊利害关系。在积极维护本国正当深海开发权益的同时,也要切实履行勘探合同承包国的基本义务。在资源开发方面,我国的深海治理研究基本上是刚刚起步,还需要不断深入,产生更为具体的研究成果。

在环境保护方面,在保护生物多样性、实现深海可持续发展的理念指导下,可以依据政策周期过程和深海生态系统复合型治理模式,推动建设深海生态系统治理框架。随着深海海底生态系统研究的不断深入,建立健全既兼顾现状又放眼未来的弹性法律体系,以更好地处理人海关系。例如,由深海采矿引发的负面影响——深海塑料污染问题正在凸显,而国际上尚缺乏较为成熟统一的专项法律进行治理,因此我国在该领域的治理路径应该是“国内法——国际法——国内法”。首先,应该积极探索并创新国内法,使之服务于深海塑料污染治理实践,切实解决深海塑料污染问题,着力打造“中国样本”,将其介绍并推广到国际社会,通过交流互鉴达成一致共识。再者,在积极推进深海塑料污染国际法形成的过程中,优化调整国内法律,真正实现国内法与国际法的良性互动,促进深海治理水平的提升。

在科技发展方面,目前中国海洋科技的经济贡献率仅为35%左右,仍有巨大的提升空间。进军深海可以从经济、军事和科技三方面入手,其中科学研究是最容易促进海上睦邻关系,加强国际合作的因素。自中国成为国际大洋钻探计划的一员以来,积极与其他海洋国家联合完成钻探计划,并积累了有关深海钻探活动管理,团队合作及人才培养等多方面的经验。21世纪的竞争是高科技的竞争,深海高科技对于中国的深海战略而言更为举足轻重。深海科技发展中的军民联动和“民间外交”是世界各国不言而喻的行动规则。中国在创新深海科技时既要积极公开基础研究数据以实现与国际社会的接轨,又要保证国防安全和军事机密的管理,通过政策设计以平衡二者之间的关系。此外,要继续强化中国海军科技实力以保障在国际社会的平等独立地位。

在深海经济潜力及深海认知需求的刺激下,深海科技政策体系正在经历一场重大变革,各政策主体超越学科、领域、部门的差异性共同参与该政策体系的创新与完善。目前学界对于深海科技政策体系的研究仍浮于表面,缺乏针对具体政策内容、政策制定主体、政策制定方案以及政策协调的思考。深海领域为我国建设新型海洋强国提供了新的机遇与广阔的平台。具体来说,一方面,可以采取多元化的政策工具,将深海经济产业与科技研发、人才培育、税收支持、专利保护等政策工具对接,尽快把技术优势转化为经济优势。另一方面,要善于调动社会一切资源,由深海试点单位牵头,协调涉海组织、相关科研机构、深海行业与地方科研力量,同时重视企业在技术创新及成果转化方面发挥的优势作用。中国的深海治理实践要注意国际交流与合作,通过政策沟通、目标设计、科学研究、节能减排、油污处置、垃圾清理、生物保护等领域相互交流借鉴,同时密切与邻边国家及广大发展中国家的合作以共同参与全球深海治理体制的建设。


文章来源:节选自《深海治理概念与主题研究进展——基于我国深海政治与政策研究文献的解读》,原刊于《中国海洋大学学报(社会科学版)》2022年第4期

作者:王书明,中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授;杨国蕾,中国海洋大学国际事务与公共管理学院硕士