日本政府“排污入海”的决定一出台,立刻引起了各方的强烈反应。受核事故影响最为严重的当地居民表示难以接受,尤其是对于那些对海洋具有较强依赖性的渔业工作者来说,“排污入海”将会使他们的处境更加艰难,因此强烈抗议日本政府的这一决定。曾在日本环境外交中发挥过积极推动作用的日本媒体,也通过民调表达了反对声音。
与此相反,国际原子能机构(IAEA)虽然对此表示关切,但一边对日本宣布如何处置处理后的核污水的决定表示欢迎,一边表示将以“准确和透明”的方式与日本加强合作。美国不但“感谢”了日本处理核污水问题“公开透明的努力”,还在此问题上与日本形成了统一战线。但事实上,日本核污水处理工作尚未接受任何国际或第三方机构的监督。
日本“排污入海”的决定,不仅是关系到国际生态环境安全的问题,还是一个关系到核安全与治理、国际法等多个方面的问题。现有国内文献已经从国际治理规范、过程构建、国际舆论和法律责任救济等多个维度分析了福岛核污水的排放问题,却鲜有文献立足环境外交。笔者将做一尝试,通过日本环境外交的历史脉络剖析日本“排污入海”背后的政治决策及其深层逻辑。
东日本大地震之后,日本环境外交从以往对外宣介日本的环境大国形象、主导国际环境规则的主线,衍生出了一个相反的方向,即利用各种外交手段,消除“排污入海”恶化环境的负面形象,并着力将这一决策行为“内政化”。
一、环境外交出现“双重标准”
日本传统的环境外交以提升自身的国际话语权和国际形象为目的,并一直把重点放在以日本的环境政府开发援助政策为主要形式的开拓国际节能环保技术和产品市场上,意图实现环境和经济协同发展的格局。东日本大地震之后,日本出于经济增长优先的考虑,决定“排污入海”,使其环境外交力度大打折扣。
20世纪90年代,俄罗斯曾试图向日本海倾倒大量核污水,虽然其放射性活度远低于今日的福岛核污水,但日本政府却以民众安危为出发点,联合七国集团强烈反对俄罗斯向远东海洋排放低放射性污染物,最终迫使俄罗斯放弃排放核污水。为防止类似事件的重演,日本在1996年与多国倡导签署了《伦敦倾废公约》,规定“即使不存在废弃物产生影响的确凿因果关系,只要存在带来危害的可信嫌疑”,就应当禁止将其向海洋倾倒。福岛核事故发生后,日本政府曾在《伦敦倾废公约》缔约国会议上公开向国际社会做出承诺,会着力研究“把向海洋流出的放射性物质控制在最小限度”的方法。然而,在具体处理过程中,不但东电公司多次对外界隐瞒实情,日本政府还进一步做出了“排污入海”的决定。2022年4月29日,国际原子能机构发布了关于福岛核污水安全审查的报告,确认核污水对人体的辐射影响在日本监管机构设定水平之下。这无疑是一种欲盖弥彰的做法。曾经保护海洋的“卫士”,如今却选择性地遗忘,与其在历史上处理类似案例时的态度大相径庭。
同时,一直将环境外交的实施区域定位于东北亚和东盟的日本政府,曾最担心周边国家环境问题的跨境污染,而今在福岛核污水排放问题上却主动输出污染,忽略周边国家的环境安全。这种行径体现了日本在环境外交上的“双重标准”,背后难掩其基于功利主义和机会主义理念把环境外交当作攫取经济利益的手段。日本环境外交的转向在福岛核污水问题的处理上可见一斑。
二、充分利用美国背书
福岛核污水排放问题本质上属于国际政治问题的范畴。在决定“排污入海”之前,日本在环境外交上一贯保持独立自主的态度,不依赖美国的支持,甚至在某些环境议题上的主张与美国相左。比如,美国始终对《京都议定书》持反对意见,而日本虽面临巨大压力,仍促成了《京都议定书》的签署。但在此次福岛核事故的核污水处理问题上,美国和国际原子能机构对日本“排污入海”的内阁决议态度暧昧,美国甚至还感谢日本“公开透明”的努力。
战后,日本的国内政治决策很大程度上受美国制约,美国是支持其实现战略目标的有力依托,日本通过迎合美国的战略方针和政治需求,强化双方在战略利益上的互相依赖关系。日本外交也一贯以日美同盟为基轴,在守住自身核心利益的前提下,倾向性地选择与美国开展合作。当前国际秩序下,日美同盟的战略基础仍然稳固,美国是日本在国际外交领域中最重要的盟友,日本对其存在较大战略依赖性。在福岛核污水排放问题上,美国的明确支持无疑大大缓解了日本的国际压力,为日本的“排污入海”行为增添了底气。
日美同盟的本质就是相互利用,日美通过巩固双边关系满足自身利益诉求,在环境外交上也不例外。日本利用美国的“全球霸权”为其“排污入海”行为背书,美国则通过拉拢日本来维护其在亚太地区的传统势力,同时也能防止日本向亚洲其他国家靠拢。尤其在拜登上台后,美国加快修复并强化与同盟国的关系,对日本“排污入海”行为的纵容和默许正是其中一环。日本借此机会选择依托美国为其“排污入海”发声,试图堵住国际社会的悠悠众口。然而,这并不会使日本“排污入海”的行为正当化。美国罔顾科学与公开原则有意偏袒日本,也必然会失信于全世界。
三、将国际事务内政化
福岛核污水排放入海,是影响全球环境安全的重大国际事件,涉及全人类的公共健康,本质上而言绝非仅仅是日本国内事务。日本政府公布“排污入海”的决定后,周边国家纷纷提出反对和质疑。俄罗斯外交部就日本在未与任何邻国进行磋商、未提供足够的官方信息的前提下做出内阁决议表示担忧。中国外交部也反对日本在未穷尽安全处置手段的情况下不顾国内外质疑和反对,未经与周边国家和国际社会充分协商,单方面决定以“排污入海”方式处置核污水。韩国国务调整室室长具润哲在主持召开关于应对日本福岛核污水“排污入海”决定的跨部门会议时表示,对日方在未提前与韩方沟通的情况下单方面推进核污水排海计划深表遗憾,呼吁日方立即叫停该计划。
日本政府的内阁决议,既未在全球环境治理框架下设定国际监督机制,也未委托第三方国际机构实施信息公开,坐实了将国际事务内政化的事实。此种行为在日本环境外交历史上未曾出现过。外交虽然是内政的延伸,受内政决策的引导和约束,但二者仍存在本质区别。很显然,日本政府无视周边国家和国际社会的态度,拒绝与周边国家协商,以处理国内事务的方式召开内阁会议正式决定“排污入海”计划,这种将国际事务内政化的做法,与其在南海问题上将中国内政国际化的手法如出一辙。国际事务的解决需要通过国际性的协调处置机制,日本言核必称自己是“唯一核爆受害国”,但又在核污水问题的处置上将本国利益置于全人类利益之上。日本政府在环境外交中所秉持的功利主义和机会主义理念,在福岛核污水排放决策中显露无遗。
总而言之,日本罔顾民众、媒体和国际社会的强烈反对,最终仍然做出“排污入海”的决定,再次体现出日本在环境外交上的功利主义倾向。福岛核污水的排放问题也进一步印证了日本环境外交的本质仍是谋求经济和政治利益,重视全球环境保护和加强国际环境合作不过是不堪一击的“玻璃外衣”。
文章来源：节选自《日本环境外交的历史演进与决策体制——兼论福岛核污水排放问题》，原刊于《日本学刊》2022年第3期
作者：王京滨，系天津理工大学管理学院教授；李扬、吴远泉，系天津理工大学管理学院硕士。
