朱晖等：蓝碳保护现有制度框架

一、国际法基础

低碳减排的关注度在国际社会上呈不断上升的态势。无节制向大气排放以二氧化碳为主的温室气体，从而引发气温全球性持续升高的问题，成为人类社会可持续发展的巨大威胁。构建蓝碳保护制度这一设想，就是在全球变暖的背景下为应对气候变化而提出的。针对气候变化的规制问题，国际上已经形成了以《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）为基础的较为全面的法律体系。20世纪70年代末，在瑞士日内瓦召开的第一届气候大会象征着全球气候变暖问题开始进入国际政治议程。经过多年的协商与讨论，1993年联合国环发大会正式通过了《联合国气候变化框架公约》，标志着以二氧化碳为主的温室气体对气候变化及人类社会产生的负面影响被纳入国际法的规制框架内。1997年，作为《公约》具体实施机制并且以法规形式存在、以限制各国碳排放指标为目的的《京都议定书》（以下简称《议定书》）制定完成并通过，并于2005年正式生效。《议定书》中具体限定了各国应当实现多少碳减排量并对实现的时间作出了规划，首次明确了各国应当承担的具有法律约束力的碳减排义务。2016年签署的《巴黎协定》划定了2020年后的全球气候治理格局，提出各国需要采取符合本国国情的自主行动，着重强调注意“共同但有区别”的责任原则。其中也将把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2℃之内作为各国都应付诸努力的“硬性目标”。

显而易见，国际法领域已经出台应对全球气候变化的相关法律政策，但目前重点还是对以二氧化碳为主的温室气体排放的规制上。若想降低大气中二氧化碳的浓度，既要减少碳排放量，也要增加碳存储和吸收量。在碳汇保护方面，现有生效和适用的国际法均强调对陆地碳汇系统即绿碳的保护，专门针对海洋碳汇保护的立法尚未确立，但已有海洋环境和资源保护的专门国际公约和软法规范。《联合国海洋法公约》作为维护国际海洋秩序上最具权威性的公约，其中第十二部分专门对海洋环境的保护进行了规定。在该公约框架范围内，国家、区域间组织又将海洋污染类别进行了细化，进而公布了一系列与海洋环境保护相关的公约和宣言。1973年签订的《国际防止船舶造成污染公约》（MARPOL公约）是最重要的国际海事环境公约之一，其中强制性规定了船舶向大气排放有害气体的指标和要求。1995年联合国环境署发表《华盛顿宣言》旨在避免海洋环境遭受陆源污染，2001年环境署政府间审查会议通过了被公认为推进海岸带生态有效管理的《蒙特利尔宣言》。蓝碳作为海洋生态系统的有机组成部分，虽在海洋环境保护的立法中有所涉及，但未架构蓝碳保护的制度体系，欠缺实质内容，无法为蓝碳机制发展提供切实可行的法律保障。

    二、国内法现状

如上文所述，蓝碳保护的规定不能仅体现在海洋法之中，更应当面向调节气候的法律。略显遗憾的是，目前我国尚未制定应对气候变化的专门法律法规，仅有的与气候相关的《中华人民共和国大气污染防治法》主要也是对不同大气污染物排放的限制，只在第二条第二款中对“温室气体”有所提及，此外并未涉及与气候调节或与碳排放直接相关的内容。

我国现行海洋法体系中与蓝碳保护有关的法律法规可以概括为两类，一类是以《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）为核心的海洋环境保护相关法律，另一类是以《中华人民共和国渔业法》（以下简称《渔业法》）及其实施细则为代表的渔业资源保护相关法规。首先，海洋环境保护的相关法律包含了生态保护和污染防治两个不同方面。在生态保护方面，1982年出台的《海洋环境保护法》全方位涵盖了对海洋生态环境的保护规制。其中涉及海岸带保护、滨海湿地保护等都与蓝碳资源休戚相关。即将于2022年6月1日起实施的《中华人民共和国湿地保护法》（以下简称《湿地保护法》）将红树林湿地保护专门单列成第三十四条，旨在增强湿地生态功能，维护湿地生物多样性。在污染防治方面，我国针对海岸、海洋工程建设污染、船舶污染、海洋倾废污染等均有专门的管理条例。这些法律和条例不仅维护了良好的海洋环境，更为蓝碳资源得以有效存续提供了稳定的基础。除此之外，《中华人民共和国渔业法》更是以一章的篇幅专门规定了渔业资源的增殖和养护。渔业碳汇亦是海洋生态系统碳汇的重要组成部分，其作用机理是以渔业生产活动为途径，促进渔业生物吸收海洋水体中的二氧化碳，而后将其移除的过程。该过程充分发挥了渔业生物的碳汇功能，提升了海域生态系统的碳吸收能力。这些具有碳汇功能的渔业生产活动统称为“碳汇渔业”，被视为最具扩增潜质的碳汇活动。因此，发展碳汇渔业能更好地彰显海洋生态系统的气候调节作用，推进渔业资源的养护管理，保证渔业资源增殖，有助于增加碳吸收和固定，从而扩大蓝碳资源范围。

通过梳理现存法律法规，不难发现，虽然蓝碳保护渗透在海洋环境保护法律的各个方面，但并未建立针对海洋碳汇资源全面而完整的保护目标。现有的法律未将这一碳汇资源单独列为需要保护的法益，对海洋碳汇资源也没有给予特别的关注。在法律责任承担方面，对蓝碳资源造成破坏时依照《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定进行处罚。但由于蓝碳资源一旦遭到破坏，对其进行修复和补救是十分困难且复杂的，仅仅通过“责令改正”的方式并不能够使得权益的损害得到弥补，罚金的数额也远不能够令蓝碳资源的生态属性和固碳能力恢复至先前的状态，更不能补偿蓝碳遭受破坏后所带来的一系列生态损失。为此，应制定蓝碳保护的专门法律法规，对蓝碳资源的保护从保有到救济作出完整而具体的规定，并将蓝碳市场交易法规和碳捕获法等纳入其中。