陈力等：南极条约体系下“冰架”的法律意涵

一、《南极条约》第六条赋予冰架法律意涵

1959年签署的《南极条约》总计十四个条款，包括前言在内的《南极条约》文本中，“南极洲”(Antarctica)一词共计出现四十次，是条约使用的高频词。不过，《南极条约》虽然通篇使用“南极洲”一词，却未定义其内涵和地理范围。而《南极条约》第六条虽然明确规定了条约的地理适用范围，却刻意回避了对“南极洲”一词的使用。因此，条约中的“南极洲”是否等同于条约第六条所指的“南纬60度以南区域”至今仍存在争议。

与《南极条约》对“南极洲”一词缺乏明确定义不同的是，“南极条约区域”(Antarctic Treaty Area)却随着南极条约体系的不断发展被赋予了法律内涵。“南极条约区域”一词最早于第三届南极条约协商会议被提出；1964年《南极动植物保护议定措施》第一条首次使用“条约区域”指代《南极条约》第六条所规定的区域；1980年《南极海洋生物资源养护公约》(以下简称《养护公约》)在其适用范围条款(第一条)中虽未使用这一术语，但在第三条、第四条及第五条中均使用了“南极条约区域”的表述。因故未生效的1988年《南极矿产资源活动管理公约》(以下简称《矿产公约》)是首部正式对“南极条约区域”进行定义的法律文件，其第一条第三款规定：“‘南极条约区域’是指根据《南极条约》第六条的规定适用于该条约的所有区域。”1991年《关于环境保护的南极条约议定书》(以下简称《环保议定书》)第一条继承了《矿产公约》关于南极条约区域的定义。至此，《南极条约》第六条所指的适用范围被正式界定为“南极条约区域”。

回溯《南极条约》谈判的历史进程，领土争议显然是条约谈判需要解决的核心问题，因此条约第四条成为各国博弈的主要竞技场。条约适用范围条款虽非谈判重心，但缔约国对其内涵多有分歧，最终文本相较初始文本呈现多处改动。例如，初始文本为“南纬六十度以南的区域，不包括公海”。对此，阿根廷希望尽可能扩大公约的适用范围，以使《南极条约》确立的基本原则在条约区域内得以实现，建议将公海及上覆空域包括在内，该观点得到了苏联的支持。英国、美国、日本及比利时则希望将公海排除在公约适用范围之外，但却同意将冰架包括在内。最终，苏联和智利的建议文本获得支持，即将《南极条约》适用范围扩展至南纬六十度以南，但不影响各国依据国际法在该区域内享有的公海权利。

在谈判过程中，冰架的定义也成为各方争议的焦点。美国将冰架定义为巨大的横向冰结构，连接陆地并延伸至海洋，并认为其仅应是“固定的冰架”。智利曾在其1940年国内法中宣布“浮冰”是智利南极领土的一部分，故在谈判过程中坚称冰架既包括固定冰，也包括浮冰。日本则认为“冰架”一词应被解释为或多或少永久被冰覆盖的所有区域，包括这些区域上方的空气空间和下方的水域。鉴于谈判各方对冰架定义难以达成一致，冰架一词遂成为条约文本中悬而未决的词条，这为各国基于其对南极主权问题的不同立场作出不同解读埋下了伏笔。随着1964年《南极动植物保护议定措施》谈判的推进，各国可采取自愿措施规范浮冰上的动物群捕捞活动，浮冰开始成为被单独规制的对象，被排除于《南极条约》第六条“冰架”的范围之外。自此，冰架是否包括浮冰的争议告一段落。

尽管有学者认为《南极条约》第六条的结构和文义都显示出冰架区别于公海及类同于南极大陆的特征，但条约起草者却在赋予其法律意涵的同时有意模糊了冰架的法律地位。从条约起草背景看，缔约各方谈判中对南极条约适用范围的不同立场是导致对冰架“模糊”处理的直接原因，而南极主权冻结的“双焦点主义”、条约缔结的时代背景以及早期人类对南极认识的不足等因素才是导致冰架定义被条约“搁置”的重要原因。随着人类对南极认识的持续深入以及南极条约体系内容的日益丰富，冰架的定位开始由“模糊”逐渐变得清晰。

二、南极环境保护视角下的冰架地位

南极条约体系以《南极条约》为核心，涵盖与《南极条约》相互联系又相对独立的一系列公约、议定书，以及ATCM与CCAMLR通过的具有法律拘束力的决定、措施等国际法文件群。南极条约体系的重要法律文件分别规定了各自的地域适用范围，由于调整的对象不同，体系内重要公约的地域适用范围既有重合，也存差异。

表1 南极条约体系下主要法律文件对“地域适用范围”的规定

1991年《环保议定书》包含了六个附件，有关“冰架”的条款多与“陆地或海洋”一并出现，但不同条款下“冰架”所处的位置并不完全相同。附件二《保护动植物》第四条规定：“1. 除非符合许可证的规定，否则不得把南极条约地区非本土物种的动物或植物引入南极条约地区的陆地、冰架或水域。2. 不得将狗带入陆地或冰架。”附件三《废物处理和废物管理》第七条规定：“禁止将多氯联苯、带菌土壤或类似方式的包装或杀虫剂(科学、医疗或卫生目的所需要的除外)带入南极条约地区的陆地、冰架或水域。”上述规定使用“或”(or)一词，将冰架作为与陆地和水域并列的概念，说明冰架既不同于陆地也区别于水域的自成一类地位。不过附件四《预防海洋污染》第六条的规定则有所不同：“各缔约国不得在距陆地或冰架12海里以内将未处理过的污水排入海中。”根据该条规定，12海里海域宽度的测量是以陆地或冰架的外边缘为界开始起算，若冰架的地位属于海域，那么测量理应始于冰架的内边缘而非其外边缘。因此，该条事实上赋予了冰架类同于陆地的法律属性。

《环保议定书》及其附件中出现的冰架条款无一支持冰架类同于海域，而是倾向于将冰架视为类陆地的法律属性，或至少是与陆地和海域并列的自成一类物。条约是国家间依据国际法缔结的书面协定，体现了缔约方的共同意愿。条约条款的文义是条约解释的基础，也是缔约方合意的“内部证据”,应当作为对冰架法律地位判断的起点。作为《南极条约》不可分割的组成部分，《环保议定书》及其附件所使用的“冰架”一词应当具有与《南极条约》第六条规定的“冰架”相同的含义。由于《南极条约》第六条并未明确冰架的法律地位，因此，《环保议定书》及其附件的延伸规定可被视为对冰架法律属性的细化解释。

三、南极海洋生物资源养护视角下的冰架

《养护公约》第一条规定了其适用的范围包括“南纬60度以南和该纬度与南极幅合带之间构成南极海洋生态系统组成部分的区域内的南极海洋生物资源”。作为南极条约体系下相对独立的条约，《养护公约》的适用范围条款与《南极条约》第六条相距甚远，该条款既未对公约“区域”(Area)的构成作出明确界定，也没有重复《南极条约》第六条对“南极条约区域”的定义，因此，对该条单纯的文义解释无法判断《养护公约》是否将冰架纳入其管辖范围。不过CCAMLR官方网站的相关介绍却为解释该条中公约“区域”含义提供了重要的“辅助资料”。在回顾《养护公约》的历史时，CCAMLR官网首先介绍了南大洋(Southern Ocean)及其生态区域构成，包括：(1)向北的非冰封区域，(2)介于南纬55～60度及70～75度的大范围季节性浮冰区，以及(3)邻接南极大陆的永久性浮冰区。据此，CCAMLR所称的南大洋排除了作为固定冰的冰架。与此同时，在海洋生物资源的捕获(Harvesting marine resources)项下，CCAMLR分别回顾了《养护公约》缔结前南大洋的海豹、鲸鱼、南极蟹以及磷虾的捕捞活动。而在介绍“公约区域”(Convention Area)时也明确提及“包括环南极大陆自南端到北端南极辐合带的所有水域”,其占全球海洋面积的10%,面积达35 716 100 公里。上述“辅助资料”较为明确地将南极大陆及冰架排除在“公约区域”范围之外。

根据《维也纳条约法公约》第31条“条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义，善意解释之”的条约解释规则，《养护公约》序言中大量使用了水域或海洋等用语。如第一段使用了“环南极海域”、第二段特别限定了“南极水域”的海洋生物资源、第五段在强调国际合作的同时特别提及在“南极水域”从事研究和捕捞活动国家的积极参与，以及第九段重申“南极大陆周围水域”仅用于和平目的，避免纷争，符合全人类的利益等。《养护公约》作为南极条约体系的有机组成部分，其序言中所使用的水域(Antarctic water)或海域(Seas)的用语显然应与《南极条约》及其《环保议定书》联结在一起作一体解释。作为《南极条约》及其《环保议定书》中与陆地和水域并列的独立法律术语，冰架显然不应被《养护公约》序言中的水域或海域所吸收或涵盖。

就适用对象而言，《养护公约》第一条第二款所适用的南极海洋生物资源是指“南极幅合带以南发现的鱼类、软体动物、甲壳动物和包括鸟类在内的所有其他生物种类”。《养护公约》缔结之初，立法旨在保护磷虾及对磷虾赖以生存的海洋生态系统，故该公约又被称为“磷虾公约”(Krill Convention)。据此，从《养护公约》的缔结历史看，其并未考虑陆海两栖生物，而仅限于海洋生物资源。

从养护目标来看，《养护公约》第二条明确其意在“养护南极海洋生物资源”,同时“养护包括合理利用”。由于《养护公约》未对“合理利用”进行定义，长期以来，在“养护”(conservation)与“合理利用”(rational use)的平衡问题上各方争论不休。有观点认为CCAMLR的职责更侧重于“合理利用”,该条旨在要求相关活动在设计和执行上必须符合《养护公约》第二条第三款的养护原则，并非完全禁止捕鱼等商业行为。在此背景下，若采“类海域说”,由于冰架下覆水域的生物尚属发现的初期，人类现有的技术能力尚无法支撑对其进行“合理利用”,即使具备相应的技术条件，高昂的成本也使得“利用”在可预期的未来仍不具备可行性。

四、《养护公约》与《南极条约》及其《环保议定书》的关系

《养护公约》及CCAMLR制定的大量法律措施是南极条约体系的重要组成部分，其有关海洋生物资源养护的重要制度发端于《南极条约》有关南极动植物保护的基础性规定。《养护公约》第三、第四和第五条分别从不同角度规定了其与《南极条约》的关系，即《养护公约》遵循《南极条约》第一条及第五条确立的宗旨与原则，南极只能用于和平目的；就南极条约区域而言，《养护公约》成员方，无论是否为《南极条约》缔约国，在处理彼此关系时都应遵守《南极条约》第四条的主权冻结原则以及第六条的适用范围条款；所有非《南极条约》缔约方承认遵守南极条约协商成员国在南极条约区域内的环境保护及动植物保护国际义务。此外，《养护公约》与《环保议定书》还分别在其序言中提及彼此之间的紧密联系。《环保议定书》“重申《南极海洋生物资源养护公约》的养护原则”,强调其目标是“加强对南极环境及依附于它的和与其相关的生态系统的保护”;《养护公约》亦明确其目标之一是“维护海洋环境以及保护环南极海域生态系统的完整性”,因此两者具有共同的目标和原则，即针对南极人类活动给南极环境与生态系统带来威胁而作出必要的法律回应，提出具体的解决方案。

尽管《养护公约》与《南极条约》有着不可分割的法律联系，但与南极条约体系下其他重要条约不同的是，《养护公约》在体系内具有相对的独立性。具体表现为：(1)《养护公约》与《南极条约》及其《环保议定书》的地域适用范围不同。《养护公约》第四条虽然明确规定所有成员方应遵守《南极条约》第六条适用范围的规定，但其适用范围却排除了南极大陆及南极冰架，适用于南纬六十度以北至南极辐合带的海域，在管辖的海域范围上远超《南极条约》第六条规定的南纬六十度以南的海域；(2)《养护公约》与《南极条约》及其《环保议定书》的调整对象不同。《南极条约》及其《环保议定书》在确立南极条约地区非军事化、主权冻结以及科学考察自由等核心原则的同时，聚焦南极条约区域的环境保护，通过许可、环境影响评估及特别保护区等制度规制人类在南极的活动。《养护公约》则侧重于南极海洋生物资源的养护与合理利用，旨在保全南极海洋生态系统的完整性，平衡人类当代利益与后代利益，促进可持续发展；(3)《养护公约》在体系内具有相对独立的决策机制，是南极条约体系的局部组织化。依据《养护公约》第八条设立的CCAMLR与其下附的常设秘书处(Secretariat)及科学委员会(Scientific Committee)共同构成完整的决策、咨询与实施机制，具有完整的国际组织法律人格。而《南极条约》下的“南极条约协商会议——环境保护委员会”(ATCM-CEP)决策机制仍停留在为南极条约协商成员国提供交换信息、协商共同关切事项以及寻求共同问题解决方案的论坛(International forum)阶段，尚未发展成为政府间国际组织。