李学峰等：南极半岛系统保护规划对我国的启示

经过30多年来的持续发展，我国南极事业取得了一定成就。在国际履约方面，我国陆续加入《南极条约》、成为南极条约协商国、批准《关于环境保护的<南极条约>议定书》及其附件、加入《南极海洋生物资源养护公约》、成为南极研究科学委员会的正式成员国、成为国家南极局局长理事会的创始成员国等。在南极考察方面，我国已完成37次南极科学考察任务，初步建成南极考察基础设施体系，建立了包括长城站、中山站、泰山站、昆仑站、罗斯海新站(在建)5个科考站，并于2019年开启了双龙探极的新局面。在南极空间治理方面，我国已单独或联合申请建立3个南极特别保护区、1个南极特别管理区与2个南极历史遗迹与纪念物。在南极科学研究方面，我国在南极冰川学、空间科学、气候变化科学等领域取得一批突破性成果。然而，我国在南极治理问题上是后发国家,在南极事务影响力与话语权的争夺中，明显落后于以美国为首的五眼联盟成员国、南极主权声索国与南极门户国，尤其是在中美全球博弈的新形势下，对于维护我国南极权益与安全构成重要威胁。南极半岛系统保护规划提案兼具政治性、战略性、科学性、创新性与低敏感度性，得到了国际社会的广泛支持。该规划为我国如何发出中国声音、提出中国方案提供了一个颇具参考价值的案例与模板，本文从南极旅游、南极国际组织参与度与南极空间治理三个角度为我国有效参与南极治理、提升我国南极实质性存在提出对策建议。

一、加强法律制度构建，有序发展南极旅游

南极旅游作为南极治理的新兴话题，已纳入南极条约框架管理并成为南极条约协商会议的重要议题。由于日益增多的人类旅游活动为南极环境保护带来了新的挑战，南极半岛系统保护规划应运而生，其主要目的之一就是实现南极旅游的可持续发展。根据IAATO最新数据显示，2018—2019南极旅游季，全球共计有创记录的56 168名游客访问南极，其中我国游客人数约为8 425人，占比达15%,仅次于美国的32%,位列全球第二位。中国南极游客数量近年呈持续增长趋势，从2008年的不足100人到2019年的8000多人，12年间增加80多倍，中国已成为南极旅游超级大国。然而，面对南极旅游快速发展的同时，我国仍然存在着法律制度不健全与管理体系不完善的问题，导致在南极旅游国际规范确立方面无法享有应有话语权，这就为目前SCAR和IAATO南极半岛系统保护规划项目的制定与确立过程中发出中国声音增加了难度。在南极条约体系框架内，《南极条约》、《关于环境保护的南极条约议定书》及其历届ATCM制定的相关措施决议，构成了南极旅游的硬法与软法规制，美国、澳大利亚、英国、俄罗斯和韩国等国均已通过南极活动国内立法，管理南极旅游活动，确保法律强制力。我国原国家海洋局、自然资源部等极地主管部门相继发布了一系列涉及南极旅游的规范性文件，包括2014年《南极考察活动行政许可管理规定》、2017 年《关于加强赴南极等生态脆弱地区旅游活动管理的意见》、2018年《南极活动环境保护管理规定》《南极活动环境影响评估文件目录》《访问中国南极考察站管理规定》、2019 年《赴南极长城站开展旅游活动申请指南(试行)》,对国内赴南极活动实施规范性管理。2019年，《南极活动与环境保护法》被列入全国人大立法规划，标志着我国南极活动法制建设迈出重要一步。未来，南极旅游可成为我参与南极治理的重要突破口。我国应首先继续加强南极旅游法律制度与管理体系构建，推动我国南极旅游业的法制化、规范化与可持续化发展；另一方面，我国应在国家政府层面、企事业单位层面与IAATO积极开展合作，鼓励与支持国内相关企业成为IAATO运营商，以尽快适应南极旅游规则，提高我国旅游企业核心竞争力与市场参与度，保护我国南极旅游商业利益。

二、重视国际人才培养，有效参与南极治理

长期以来，我国在南极条约协商会议、国家南极局局长理事会、南极研究科学委员会、南极海洋生物资源养护委员会、国际南极旅游组织协会等南极条约体系内多个治理机构中未能获取足够的参与权与话语权，主要原因之一就是我国缺乏能够进入南极国际组织工作、甚至担任领导职务的极地专业技术国际人才。极地研究的突出特点就是跨学科、跨领域，所以在极地国际人才培养时，也应注重培养具有国际视野、战略思维、过硬专业科学素质、同时具备自然科学与社会科学丰富知识的复合型人才，建立阶梯式极地科研人才队伍，通过人才输送方式加强与南极国际组织的密切合作。比如说，针对由SCAR和IAATO牵头的南极系统保护规划项目，我国就可以主动派员加入其联络小组，以获悉该项目的最近进展，了解规划具体的目标、方法与内容，深入研判南极半岛系统规划项目的最终实施将会迎合哪些国家的政治意图，同时侵犯哪些国家的正当权益，进而强化与利益相关国的利益纽带，构建南极利益共同体，打造南极事务新型合作机制，达到合作共赢的目标。长此以往，系统总结分析我国参与极地国际事务、开展极地国际治理、极地空间规划、极地相关履约和国际合作所面临的主要法律和政策问题，最终形成我国参与南极治理进程的挑战、战略思路以及获取相关话语权的路径和方式。

三、研判规划潜在风险，有力维护南极权益

由于南极半岛系统保护规划的制定者与管理者拥有一定程度的地理管辖权，在南极半岛地区重新定义与规划科学考察、旅游与生物多样性保护的时空分布，势必会在南极各利益攸关国之间产生公平性争议，引发各国在南极旅游问题的利益之争，侵犯南极条约体系赋予世界各国平等利用南极旅游资源、自由开展科学考察的正当权益。因此，我国应在在未来的一段时间，深入研究系统保护规划管理工具，实时跟踪南极半岛系统规划项目研究最新进展，对该规划可能损害我国国家南极权益的内容及时进行研判并尽快制定应对措施，最后，根据未来形势的发展，鲜明表达自己的立场，切实维护南极条约体系的稳定与我国的南极权益。

南极各类保护区的设立，南极半岛系统保护规划等相关规划的编制，隐藏在背后的根本意义是各国南极实质性存在的另一种体现，以及在南极地区关于地缘政治、国家战略、科学技术综合实力的竞争和博弈。未来，我国应以习近平总书记提出的认识南极，保护南极，利用南极重要指示为根本遵循，围绕国家南极发展战略布局，加强南极空间治理顶层设计，本文为我国南极空间治理工作提出以下3点具体建议：(1)加强规划理论学习与技术储备。为保护南极动植物和有特殊价值的区域，《南极条约》体系设立了多种规划工具与手段，如占有突出地位的南极特别保护区（ASPA）、南极特别管理区（ASMA）与海洋保护区（MPA），也有关注度稍低的历史遗址和纪念物（HSM）、南极保护生物地理区（ACBR）、重要鸟类保护区（IBA）、南极重要海洋哺乳动物保护区（IMMA）等，这些科学规划方法通过深入钻研都可“为我所用”，尤其是在全球流行、我国研究成熟、却在南极还未得到广泛应用的“相对冷门”的规划理论，如海洋空间规划（MSP），可成为我国南极空间治理一块创新的“敲门砖”。(2)增强社会科学与自然科学的有机融合。政策与规划本身还是要以自然科学理论与数据作为支撑，我国在极地自然科学相关领域已取得一定成绩，但两者的结合还较为欠缺，长期以来一直在两条腿走路，没有形成合力，实现基础科学与应用科学、自然科学与社会科学之间的融合，将为我国极地战略规划的有力开展奠定坚实基础。(3)适时拿出中国方案。我国目前的保护区提案还比较局限于传统的南极特别保护区、管理区与海洋保护区框架，得以顺利设立的难度较大，极可能受到美西方的强大阻力。我国应以创新规划方法为抓手，以低敏感南极空间为突破口，以科学考察数据为依托，推出以我为主的具有中国特色的南极空间治理方案，积极推动人类命运共同体理念的南极实践，有效提升我国在南极国际事务中的话语权与实质存在。