近年来，全球气候变化与渔业过度捕捞使得海洋环境与生态平衡问题日趋严峻，海洋保护区逐渐成为保护海洋环境和生态系统的最新管理工具。继南极首个公海保护区南奥克尼群岛保护区设立之后，2016年全球面积最大、最具代表性的罗斯海保护区以CCAMLR《养护措施CM91-05》的形式得以建立。自此，罗斯海保护区的设立与管理具有了合法性依据，不过如此重要的法律文件却缺失了有关罗斯海保护区面积及范围的界定与具体描述。提案国美国与新西兰的官方声明均表明，罗斯海保护区的面积应为155万平方公里，但一些非政府环保组织和部分学者却声称罗斯海保护区的面积应为206万平方公里，将罗斯冰架包括在罗斯海保护区之内的意图非常明显。由于缺乏纬度划定的边界，CCAMLR官网地图亦无法直接证成罗斯冰架的归属(见图1)，沉寂已久的南极冰架法律地位问题随着海洋保护区制度的兴盛再次被推到了风口浪尖。
图1《养护公约》的适用范围地图
一、CCAMLR框架下的南极海洋保护区
1982年《养护公约》生效后，依据公约设立的CCAMLR制定了一系列行之有效的南极海洋生物资源养护措施，南极海洋保护区位列“措施”的第十四类，是CCAMLR最新类别的法律措施。2009年，南奥克尼群岛海洋保护区提案正式通过，南极首个、也是世界上第一个国家管辖范围以外的海洋保护区正式建立。紧随其后，经过艰苦谈判的罗斯海海洋保护区于2016年设立，成为迄今为止全球面积最大的公海保护区。目前，拟议中的南极海洋保护区还包括东南极海洋保护区、威德尔海海洋保护区以及西南极半岛海洋保护区。
作为最新的海洋管理工具，南极海洋保护区的法律及政治争论从未停止。在南奥克尼群岛海洋保护区通过之后，CCAMLR于2011年制定了《关于建立CCAMLR海洋保护区的总体框架》(以下简称《总体框架》),以期为南极海洋保护区大面积设立提供稳固的法律基础与制度框架。《总体框架》涉及建立南极海洋保护区的理由、法律基础以及关于海洋保护区建设的具体目标和形式要件等。但作为建立南极海洋保护区的统领性文件，《总体框架》并未对海洋保护区的概念作出直接定义，仅在前言部分承认整个公约区域相当于世界自然保护联盟(IUCN)规定的第四类海洋保护区。
《总体框架》第三条规定CCAMLR应根据科学委员会的建议采取保护措施，划定保护区的空间边界，包括地理坐标。该项规定为确定海洋保护区的边界和面积奠定了法律基础，但《总体框架》的相关规定过于笼统，缺乏对关键概念的定义和相关措施的细化规定，这就为冰架是否应被纳入南极海洋保护区留下了可争辩的空间。
二、冰架应被排除在南极海洋保护区之外
首先，作为CCAMLR实现海洋生物资源养护目标的法律措施之一，设立南极海洋保护区的法律文件是《养护公约》的下位法，只能在《养护公约》的框架下产生法律效力，其地域适用范围亦不能突破《养护公约》的相关规定。由于《养护公约》的地域适用范围明确排除了南极陆地与冰架，因此，南极海洋保护区的“区域”构成中也不应包括陆地与冰架。
其次，CCAMLR对海洋区域的区分与管理也不支持将冰架纳入海洋保护区范围之内。2011年，为了促进整个公约区域的综合空间规划，CCAMLR在2008年指定的十一个优先区域(priority areas)基础上进一步将公约区域划分为九个“规划域”(planning domains),以期作为规划海洋保护区的依据，促进海洋保护区的发展和南极渔业的管理。规划域全面覆盖了南大洋的生物区域，确保以《养护公约》区域开发的海洋保护区系统更具代表性和全面性。这些规划域中不仅包括已设立的南奥克尼群岛保护区，还包括当时处于提案中的罗斯海保护区、威德尔海保护区和东南极海洋保护区等。
图2 2011年CCAMLR研讨会定义的规划域
从图2可见，白色区域代表南极大陆和冰架，灰色区域为南极海域。其中，包括罗斯冰架、拉森冰架和埃默里冰架等大面积的冰架区域皆未纳入规划域。由此可知，冰架和陆地被排除在规划域范围之外，九个规划域和统计区域(statistical area)的划定均到冰架为止。作为综合性的渔业管理组织，CCAMLR规划域的划分很大程度上借鉴了联合国粮农组织(FAO)对主要渔业区域的认定经验。FAO为统计和收集数据、实现渔业的管辖和管理，在世界范围内划分了主要渔区。迄今为止，共建立了27个主要渔区，其中包括8个内陆渔区和19个主要海洋捕鱼区，覆盖大西洋、印度洋、太平洋和南大洋及其邻近海域。第88捕鱼区(Pacific, Antarctic; Major Fishing Area 88)与CCAMLR区域相对应，显示了南极太平洋的边界，而冰架未被计算在捕鱼区内(见图3)。FAO对捕鱼区边界的划定是与国际渔业机构协商后确定的，无论是内陆渔区还是海洋渔区，水域或海洋才是渔区成立的根本基础。CCAMLR对规划域的划定承袭了FAO捕鱼区的规定，冰架并非渔业组织管理和规制的对象，自然也不能成为CCAMLR的适用对象。
图3 联合国粮农组织第 88捕鱼区
再次，海洋保护区有别于陆地保护区的主要特点在于海洋更易受到由潮汐带来的周围环境和下行流的影响，从而导致海洋连通性的范围和程度巨大。冰架坚固稳定的物理属性无法满足海洋保护区的独特性，若被视为海洋保护区的一部分势必会加大管理上的难度。
最后，将冰架纳入海洋保护区亦不符合南极海洋生物资源养护和利用的初衷与目标。海洋保护区是CCAMLR为落实南极海洋生物资源养护与合理利用目标而采取的法律措施之一，它仅能规制“捕捞及其相关活动”,不能适用于《南极条约》框架下的海洋科学研究，更不能作为实现《环保议定书》中环境保护目的的法律工具。若将冰架视为南极海洋保护区的一部分，将使《养护公约》与《环保议定书》的功能高度混同，进而丧失其通过规制捕捞活动达到海洋生物资源养护目的的初衷与核心价值。
文章来源：节选自《论冰架在南极条约体系中的法律地位》，原刊于《复旦学报（社会科学版）》2023年第1期
作者：陈力，复旦大学法学院教授；刘思竹，复旦大学法学院师资博士后。
