国际海事组织、北极国家、国际船级社协会等行为体共同参与北极航运安全治理，已经初步形成了多元主体共同参与的多层治理机制。就目前来看，实现多层治理是北极航运安全治理的较为理想的状态。但是，由于北极航道特殊的国际法律地位和自然地理环境，北极航运安全多层治理仍处于初始发展阶段，深化北极航运安全多层治理面临着诸多困境：从治理方式上看，目前北极航运治理主要依靠法律手段来实现，但是多层次的法律治理机制千差万别，存在“碎片化”和强制力不足等问题；从治理主体上看，多元主体的利益诉求存在冲突严重制约了北极航运安全治理整体能力的提升；从治理内容上看，航行安全促进经济收益的同时对环境安全造成威胁是制约实现北极航运长期发展的重要原因。
一、多层法律治理机制存在“碎片化”和适用性不足的问题
北极航运安全的多层治理导致相关法律治理机制呈现出碎片化的状态和特点。北极航运安全治理的相关法律包括国际公约、区域协定以及国内法等多种形式，各层次法律文件的名称、适用主体和范围、效力千差万别，在适用于北极航运安全治理时存在各种各样的问题。首先，一些国际海事条约的适用范围仅包括缔约国领土，对非缔约国很难形成约束。如《国际油污损害民事责任公约》规定该公约仅适用于缔约国领土，包括领海上发生的污染损害，以及为防止或减轻这种损害而采取的预防措施；同时该公约规定赔偿责任总额限定为按船舶吨位计算每吨2000法郎，且这种赔偿总额在任何情况下不得超过2亿1000万法郎。但是在北极地区，由于美国并不是该公约的缔约国，该公约很难对美国造成约束；有限的赔偿数额也难以覆盖北极环境的治理需要。另外，虽然以联合国和国际海事组织为主体的国际治理体系为北极航运安全治理提供了基本的法律保障，但是《联合国海洋法公约》及相关的国际海事公约是为规范全球海洋治理问题达成的普适性规定，且多是在各国利益博弈过程中通过一系列利益角逐后形成的，为推动协议的签订，可能会对一些敏感问题作折中或模糊化处理，这导致国际公约和协定在适用于北极地区时呈现出明显的适用性和针对性不足的缺点。碎片化、模糊化的国际条约和协定难以满足北极航运安全治理的目标和要求。其次，国际法与沿岸国家的国内法发生冲突，并受到国内法的制约和影响，而不能最大限度地发挥其效力，这也是国际法律治理机制存在的重大问题。如《联合国海洋法公约》与俄罗斯国内法在相关航行规定方面存在的冲突导致北极航道航行自由争端严重阻碍了北极航运安全治理的进程。《联合国海洋法公约》规定，所有国家，不论为沿海国或内陆国，只要不损害沿海国的和平、良好秩序或安全，其船舶均享有无害通过领海的权利。而俄罗斯《北方海航线水域航行规则》等法律则规定，计划进入北方海航道水域的船舶须提前向北方海航道管理局提交申请及证明材料，未收到航行许可证的船舶不能进入北方海航道区域。美国等国依据《联合国海洋法公约》认为过境通行制度适用于北极航道，对俄罗斯管控制度提出反对和质疑，双方在北极地区的航行自由争端不断加剧。另外，作为北极地区主要区域治理机构的北极理事会针对北极航运治理制定的一系列协定和规范受到缔约国国内法的严重制约。如《北极航空与海洋搜救合作协议》规定，搜索救援区域的划定不涉及也不应妨碍国家间任何边界的划定，不应损害其主权、主权权利和管辖权。从《北极海空搜救协定》的此类规定中可以看出，北极理事会协议的达成仍然受制于八个北极国家。
二、多元主体的利益诉求存在严重冲突
多元主体的利益诉求存在冲突是制约北极航运多层治理机制发展的重要原因。首先，在北极国家内部，就北极航道管辖权问题的争议始终存在。北极航道的国际法地位尚未达成一致，治理的主体和权利责任分配不明，是导致北极航运安全治理的相关问题始终不能得到根本解决的重要原因。随着各国在北极地区的竞争愈发激烈，俄罗斯根据扇形原则、历史性水域和直线基线原则坚持主张对东北航道的主权权利，2012年7月通过的《关于北方海航道水域商业航运的俄罗斯联邦特别法修正案》再次强调北方海航道是俄罗斯联邦的历史上形成的国家运输线，对于在北方海航道水域中的船舶，俄罗斯提供破冰船服务和冰区引航。加拿大同样依据历史性水域、直线基线法等原则主张对西北航道的主权和绝对管辖权。然而美国、挪威等国坚持认为东北航道是国际水域，航道区域内的海峡是“用于国际航行的海峡”;西北航道水域属于公海，是“中立水域”;北极航道适用于过境通行制度。双方对于扇形原则、历史性水域和直线基线理论能否适用于北极航道水域以及航道途径海峡是否构成国际海峡等方面存在严重分歧。俄罗斯和加拿大出台的相关法律政策或措施不仅是为了解决航运治理问题，更是为了维护本国对北极航道的主权和管辖权。随着全球气候变暖，2030年后北极航道有望实现全年通航。作为通往北极地区的重要交通运输通道，针对北极航道管辖权的争夺只会越来越激烈。而由于缺乏有效的治理主体和机制，北极航运治理将举步维艰。其次，域外国家的参与诉求与北极国家的“门罗主义”理念相冲突也严重制约着北极航运实现多层治理的发展进程。随着北极航道重要价值的日益显现，中国、日本、韩国等北极域外国家都对开发利用北极航道和航运治理展现出强烈的参与意愿和需求。这些国家拥有较高的投资水平、广阔的市场以及先进的科学技术等优势，可以为北极航运发展提供充足的技术、资本、人才投入。但是在北极地区，环北极八国特别是北冰洋沿岸五国拥有较大的话语权和影响力。他们在主导北极治理的过程中呈现出明显的“门罗主义”特征，推崇“北极是北极国家的北极”的理念，并且通过各种机制安排将这一理念确立在北极治理的多个领域。他们对于北极域外国家参与北极事务存在强烈的排外倾向，对域外国家参与北极航道开发建设更是始终心存戒备。北极理事会2011年出台的《努克宣言》就曾明确规定，申请成为北极理事会观察员的国家必须承认北极国家的主权、主权权利和管辖权；观察员的职责只是参与科研或提供资助，且资助额不得超过北极国家；观察员在任何事项上都不享有表决权，会议发言也需得到大会主席的批准。环北极国家和北极理事会对北极域外国家参与北极航道开发建设的戒备心理和一系列政策约束限制了域外国家参与北极航道开发利用和北极航运治理的能力和水平，不利于推动北极航运安全治理的深层次发展。
三、航运发展利益和海洋环境保护诉求相冲突
航运安全和环境安全作为北极航运安全治理的两个重要方面，推动北极航运发展将不可避免地对北极海洋生态环境造成破坏是制约北极航运多层治理机制深入发展的关键因素。一方面，航运发展与生态保护之间的矛盾严重制约了北极航运的可持续发展进程。2019年10月17日，继法国达飞海运集团和德国赫伯罗特航运公司之后，地中海航运也宣布放弃使用北极航线，地中海航运总裁表示，“北极冰层的消失令人深感不安，每一滴海水都很珍贵，行业更应该集中精力改善现有路线，保护海洋环境”。同时，美国高盛集团、摩根大通、富国银行等金融机构相继宣布不再为北极油气项目融资提供支持。相关企业和金融机构的退出严重制约了北极航运的发展，从长远来看，北极航道对全球航运发展、能源布局和经贸发展都具有重要意义，放弃使用北极航道并非解决问题的最优解。另一方面，航运发展与生态保护的矛盾将会加深原住民与其他航道使用国之间的罅隙，阻碍北极航运安全治理的水平和进程。根据《联合国土著人民权利宣言》《联合国人类环境宣言》等国际法，原住民享有在安全、健康和生态健全的环境中生活并实现可持续的和生态环境健全的自我发展的权利。但是北极航运发展所产生的各种污染不可避免地对北极原住民赖以生存和发展的海洋生态环境造成破坏，严重影响了北极原住民的生存生活条件。哈佛大学的一项研究表明，加拿大北部地区90%以上的水电项目都存在污染当地水域水生动植物，进而威胁以这些水生动植物为生的原住民的身体健康的风险。因此，原住民对航运开发活动持有反对意见也在情理之中。但是北极原住民作为世世代代居住在北极的特殊群体，其北极生活的知识和经验对于开发利用北极航道具有重要意义，北极航运安全治理必须认真考虑北极原住民的环境保护诉求，妥善处理北极航运发展与生态环境保护之间的矛盾，推动北极航运的高质量发展。
文章来源：节选自《北极航运安全治理：多层治理、治理困境与路径选择》，原刊于《中国海洋大学学报（社会科学版）》2022年第3期
作者：谢晓光，辽宁大学国际经济政治学院教授；杜晓杰，辽宁大学国际经济政治学院硕士
