划定领海界限的直线基线规则为1982年《公约》第七条所明确。然而，直线基线规则的发展历史是一个习惯法到成文法、模糊到清晰、单一到多元的发展过程，也可以说是一个“无序—统一”的过程。这一发展过程是由海洋的复杂地质地貌决定的。在构建统一适用的直线基线规则的同时，国际社会必须考虑到迥异的海洋自然条件，这就决定了保持国际海洋法统一时还需要给予沿海国灵活性，构建灵活多样的规则体系。直线基线规则的演化体现了这一属性。
一、海岸线被初略地确定为基线
领海基线规则的溯源至少可以追溯到16世纪。起初，基点被拟制为“坚实陆地与海洋”的交汇之处。在这一时期，英王詹姆斯一世曾颁布法令，规定连接海岸线岬角划直线基线，以直线基线法将一定范围水域确定为英国管辖范围之内。在之后的海洋管辖理论和实践发展中，基线逐渐地被确定为实际的海岸线。到了19世纪中叶和20世纪初，沿着蜿蜒海岸(sinuosities of the coast)划定领海基线的做法已成了领海基线实践的大趋势。
不过，因为地质运动与潮汐变化，海岸线的实际位置始终处于变化之中。这就导致在不同的时点海岸线位置都会发生变化，也意味着以海岸线为领海基线所确定的海洋边界始终处于变动之中。如此以来，以海岸线的实际位置为领海基线的做法存在明显的缺陷。正因如此，早在19世纪，法律学者和技术专家就已认识到，严格来说，以时时刻刻处于变动中的海岸线实际位置为领海基线的做法，只在理论上具有可行性。不过，由于当时的海洋争端远不如今天激烈，模糊地以海岸线作为沿海国领海基线的做法得到了当时国际社会的认可。
从19世纪中下叶到20世纪初叶，通信、导航和其他相关海洋开发技术的发展，使海洋变得触手可及，导致国与国之间对于海洋资源的争夺愈发激烈。缓和海洋争端之需要和提供较为完备的测绘技术之可能，使更为精确地划分海域和确定海域的测算起点成为可能。
二、低潮线被视为领海基线
“低潮”与“高潮”是适用直线基线规则的两个重要概念。低潮时海水与陆地相交而成的线被称为低潮线，高潮与高潮线则相反。由于低潮线是最向海心的陆海交线，相较于高潮线等其他的陆海交线，沿海国以低潮线为领海基线所能够获得的管辖海域范围最大。因此在确定领海基线时，低潮线逐渐地获得了沿海国的青睐。至1920年时，虽然作为领海基线的“低潮线”应以何种潮汐数据为确定标准尚没有一致的意见，但是绝大多数沿海国均以低潮线为其领海基线。此时，将低潮线作为领海基线已经成为国际习惯。20世纪20年代，为筹备国际法编纂会议，国际联盟组织设置领海委员会对有关领海的国际法问题进行研究和讨论，领海基线问题是研究讨论的重点。海牙国际法编纂会议虽然最终没有形成正式文件，但是以低潮线作为领海基线的海洋法实践在编纂会议上获得了认可。至1930年，以低潮线替代了模糊的“蜿蜒海岸线”,成为国际认可的沿海国领海基线。
同时，国际法编纂会议就如何确定低潮线的问题展开了讨论。比如，负责划界问题的第二小组委员会提议，沿海国在其官方海图上标注的低潮线不应在任何明显程度上偏离低潮线。美国和德国则提议由沿海国自行决定如何确定其低潮线。最终，1958年的联合国第一次海洋法会议确定，将本国低潮线的裁量权交由沿海国，以其公布的官方海图所标明的海岸线为领海基线。国际法编纂会议在领海基线制度发展历史上具有承上启下的作用。低潮线被确定为领海基线，这就使得领海基线制度实现了由无序向统一的转变。直线基线规则在海牙国际法编纂会议正式形成。
三、直线基线规则的固化：英、挪渔业案
1935年，为应对英国渔船频繁进入其传统渔区，甚至抵近海岸捕鱼，挪威颁布了皇家法令，宣布沿着海岸线方向，连接其陆地附近的近岸岛屿、小岛、岩礁的向海最外缘点划定直线基线，并宣布自直线基线起4海里范围内的海域为挪威的专属渔区。挪威的做法由于没有与别国发生激烈冲突，所以此种直线基线实践尚未引起国际法关切。在1869年与1933年之间，英国与其他国家对挪威的这一直线基线国家实践未提出反对，这种默认也是国际法院认可挪威1935年皇家法令未违反国际法的重要原因。在1935年之后，挪威多次逮捕在其宣布的专属渔区内捕鱼的英国渔船。英、挪两国曾试图通过谈判方式解决渔业纠纷，但谈判未能取得任何成果。英国于1949年9月28日将争议诉至国际法院。
英、挪渔业案的焦点在于挪威所划直线基线是否符合国际法。英国认为挪威的直线基线违反国际法，理由有三：一是一国领海基线应当为沿岸低潮线；二是出于简化领海边界的目的，一国不应该采用直线基线；三是在某些特殊沿岸地区，一国确实可以划定直线基线，但是直线基线段的长度不应超过10海里。挪威采取的策略是强调历史性权利，并未对英国的责难予以正面的回应。
国际法院在审视了挪威海岸线的自然地理形态后，指出与其他沿海国的情况不同。因此，挪威无需严格以海岸线作为其领海基线。而由于挪威大陆的西部与石垒构成了整体，因而在确定挪威领海范围时不得不考虑石垒的外缘，并在判决中认为该解决方案是由挪威的地理现实决定的。国际法院对英国主张直线基线段长度不应超过10海里的观点也未予以认可。以挪威特殊的沿海地貌为据，国际法院判决认定挪威沿着海岸线方向，连接其陆地附近的近岸岛屿、小岛、岩礁的向海最外缘点划直线基线的领海基线实践合乎国际法。但是国际法院也并未承认任何国家都能随心所欲地使用直线基线作为领海基线。英、挪渔业案明确地肯定了与习惯国际法不同的新兴的国家实践的合法性，这在国际法的司法实践历史上并不多见。
四、直线基线规则的国际立法：从《领海及毗连区公约》到《公约》
直到1953年，直线基线法仍只是领海基线多样化过程中的一个偶然产物，尚未获得广泛的承认。对于国际法院在英、挪渔业案中所确立的直线基线适用规则，不少专家认为过于模糊和宽泛。为此，专家委员会对直线基线适用规则提出了一些技术性的建议，以期能够使渔业案所确立的规则明确化。比如弗朗索瓦教授在1953年起草的供讨论用的草案第五条a款(2)项，为直线基线设置了严格的量化条件——直线基线段长度不得超过10海里，直线基线段距离陆地领土的距离不得超过5海里。在起草阶段，国际法委员会与专家委员会内部曾对于是否应该以建立量化标准的形式规制直线基线适用的问题有过多次争论。支持沿海国管辖权扩张的“扩张派”,坚持应当延续渔业案的精神，模糊直线基线适用规则，以适应世界上复杂多样的沿岸自然地貌。限制沿海国管辖权扩张的“保守派”,则认为应当限制沿海国管辖权，防止沿海国主权侵害公海自由，避免直线基线规则被滥用。“扩张派”与“保守派”之间的争论一直延续到第一次联合国海洋法会议。最终，会议延续了英、挪渔业案中国际法院的观点，保持了直线基线适用规则的模糊性，这一点为《领海及毗连区公约》第四条所确定。
在第一次海洋法会议期间，新独立的国家印度尼西亚，与菲律宾、南斯拉夫、丹麦等国提议将直线基线用于群岛，不过当时这一提议并没被认可。在第二次海洋法会议期间，群岛国家也曾为直线基线适用于群岛而奔走呼告。直至1974年，印度尼西亚、加拿大、智利、毛里求斯等国联手，组成了第三次海洋法会议中的“群岛国集团”。在这几个国家的共同努力之下，群岛国制度与直线群岛基线制度终于在第三次海洋法会议第二阶段被认可，经过之后的讨论与修改，最终由《公约》第七条固定下来。
《公约》对原有的直线基线规则展开变革式固化。《公约》第七条充分考虑到孟加拉国的提案，将因有三角洲和其他自然条件致使海岸线极不稳定增加为直线基线法的第三种适用情形。《公约》第七条允许沿海国根据不同情况，交替使用直线基线法和低潮线法确定领海基线；同时，将告知义务由公布海图更改为公布海图或基点坐标，并将海图或坐标副本交存联合国秘书长。在某种意义上，《公约》创造了直线群岛基线概念，以例外形式将直线基线法的适用范围扩张至群岛国。由此可见，《公约》第七条的立法目的和宗旨变得非常明朗。虽然各国实践与学说对于如何诠释《公约》第七条的立法目的存在一定的差异性，但是，至少有一点是达成共识的。这种共识在于《公约》第七条旨在寻求在适用正常基线之外，构建一个能够应对海岸地质地貌异常复杂情境下展开划定基线的国际规则。由于海岸地质地貌的复杂性，导致相关国家在特定河口和海湾划定基线面临极其棘手的难题。为此，适度引入直线基线规则是必要的。然而《公约》第七条也面临着如何“适度”适用直线基线规则的困境。通过若干海洋划界国际实践的考察，可以推断出《公约》第七条努力构建一个在划定复杂领海基线与防止过度扩展领海范围之间实现平衡的机制。
整体而言，直线基线规则的变迁历程呈现出由无序到统一的基本规律性。当然，这一过程具有逐渐发展和编纂的属性。直线基线规则从形成到发展的过程，不仅是国际社会不断探索确定合理海洋权利和明确海洋划界的结果，而且也是充分顾及海洋权利的确定和海洋划界的复杂性而不断创新基线的理论和实践的过程。从某种意义上讲，英、挪渔业案具有里程牌的意义，该案不仅初略确定了直线基线规则，而且也巧妙地阐释了海洋划界中历史性权利等令人棘手的海洋法问题，为历史性权利这一复杂海洋权利的阐释提供了特定的语境和前提。从1958年日内瓦四个海洋法条约体系到1982年《公约》,标志着直线基线规则以公约法形式正式确立。虽然《公约》第七条的解释和适用存在很大的争议性，但是，直线基线规则的基本内涵、适用条件及其适用限制的体系基本上得以构建。
文章来源：节选自《直线基线规则的演进、适用及其限制：判例、立法与学说》，原刊于《中国海洋大学学报（社会科学版）》2022年第2期
作者：马得懿，华东政法大学国际法学院教授，中国海洋发展研究中心研究员；夏雨，华东政法大学国际法学院研究人员
